中國社會(huì)保障體制改革與發(fā)展報(bào)告

　　本書是關(guān)于中國社會(huì)保障制度和政策的研究報(bào)告。參與研究的人員，既有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富、曾參與社會(huì)保障政策制定的離退休干部，也有理論功底扎實(shí)、正在從事社會(huì)保障政策制定的政府官員和中青年科研人員，老中青三結(jié)合、學(xué)者與官員相結(jié)合。他們對(duì)現(xiàn)實(shí)問題的分析深刻，所提出來的對(duì)策建議富有建設(shè)性，很切合實(shí)際，可操作性強(qiáng)。全書由主報(bào)告、分報(bào)告、考察報(bào)告以及法規(guī)文件和統(tǒng)計(jì)資料五部分組成。主報(bào)告對(duì)中國社會(huì)保障體制改革的進(jìn)展情況進(jìn)行了概括性總結(jié)，認(rèn)真分析了中國社會(huì)保障體制改革面臨的嚴(yán)峻形勢，并提出了進(jìn)一步改革現(xiàn)行社會(huì)保障制度的近期和中長期建議；分報(bào)告對(duì)中國社會(huì)保障體制重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行了研究，覆蓋面是國內(nèi)同類研究文獻(xiàn)中較為寬泛的，既包括了城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的各主要項(xiàng)目，也包括了基本保險(xiǎn)、補(bǔ)充保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄性保險(xiǎn)等各個(gè)層次，還包括了社會(huì)保障的管理體制以及社會(huì)保障基金的管理、營運(yùn)與監(jiān)管等各種模式；考察報(bào)告收錄了部分作者在課題研究期間出國考察的研究報(bào)告；法規(guī)文件和統(tǒng)計(jì)資料收錄了有關(guān)中國社會(huì)保障的政策文件和主要數(shù)據(jù)。本書提出的重要觀點(diǎn)與對(duì)策建議包括以下方面：一、中國社會(huì)保障制度面臨三個(gè)重大挑戰(zhàn)從長期看，要解決人口老齡化造成的一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題；從中期看，要減輕計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)帶來的巨大社會(huì)震動(dòng)；在近期，則要考慮如何根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)適時(shí)調(diào)整各有關(guān)項(xiàng)目的收支水平，以保障經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長。這三個(gè)問題往往交織在一起，如何妥善安排其中的輕重緩急，既解決好當(dāng)前的緊迫問題，又完善制度和機(jī)制，以利于長遠(yuǎn)發(fā)展，是決策的難點(diǎn)與關(guān)鍵。1．人口老齡化對(duì)社會(huì)保障制度的壓力是全面的。養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)直接受到人口老齡化的影響。此外，人口年齡結(jié)構(gòu)的變化對(duì)社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)以及優(yōu)撫安置等社會(huì)保障項(xiàng)目都將產(chǎn)生不同程度的影響。2．經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌對(duì)社會(huì)保障制度的挑戰(zhàn)是多方面的。比如，大量應(yīng)當(dāng)進(jìn)入失業(yè)行列的人員錯(cuò)位進(jìn)入了養(yǎng)老隊(duì)伍，把失業(yè)保險(xiǎn)對(duì)社會(huì)的近中期壓力扭曲為養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)社會(huì)的長期壓力。又如，非公有制經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，要求盡快擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面。社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)率過高，非國有企業(yè)不愿意參保；隱形就業(yè)、退休人員再就業(yè)現(xiàn)象大量存在，使許多地方擴(kuò)面工作嚴(yán)重受挫。再如，本來社會(huì)保障制度應(yīng)當(dāng)具有縮小貧富差距的功能，但由于著力點(diǎn)沒有得到及時(shí)調(diào)整，還停留在改革啟動(dòng)時(shí)期，強(qiáng)調(diào)效率高于公平，在某種程度上還加大了貧富差距。3．宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)使社會(huì)保障制度面臨雙重壓力。在分析中國通貨緊縮趨勢時(shí)，社會(huì)保障制度改革受到兩方面的指責(zé)：一種指責(zé)說社會(huì)保障制度改革滯后，國有企事業(yè)單位養(yǎng)老、醫(yī)療以及冗員負(fù)擔(dān)始終難以減輕，同時(shí)非國有企業(yè)職工大多數(shù)未被社會(huì)保障制度覆蓋，社會(huì)保障的二次分配作用難以發(fā)揮，這是助長通貨緊縮的原因之一；另一種指責(zé)說社會(huì)保障制度改革的力度過大，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)以及住房等都加大了國有企業(yè)職工個(gè)人的負(fù)擔(dān)，職工收入預(yù)期減少而支出預(yù)期增大，直接影響到居民的當(dāng)期消費(fèi)，從而不利于啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)。不論中國社會(huì)保障制度改革是滯后了，還是一些重要項(xiàng)目的改革力度過大了，社會(huì)保障制度還沒有發(fā)揮其在熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)中的應(yīng)有功能。二、進(jìn)一步改革現(xiàn)行社會(huì)保障制度的近期建議1．加快國有企業(yè)下崗職工基本生活保障與失業(yè)保險(xiǎn)并軌。一是要明確新裁員不再進(jìn)入再就業(yè)服務(wù)中心，而是直接解除勞動(dòng)關(guān)系，符合條件的可享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇；二是根據(jù)下崗職工的構(gòu)成特點(diǎn)，采取不同的政策措施，促使下崗職工盡快出中心。2．做實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶。具體有大、中、小三個(gè)選擇：“小做實(shí)”是從2001年或2002年起，在職職工個(gè)人繳費(fèi)部分全部形成個(gè)人賬戶“實(shí)賬”；“中做實(shí)”是除了將個(gè)人繳費(fèi)部分做成實(shí)賬外，還要補(bǔ)上過去統(tǒng)籌基金透支的部分；“大做實(shí)”是除了“中做實(shí)”內(nèi)容以外，還要把“中人”的空賬也要一并做實(shí)。從近期看，個(gè)人賬戶做實(shí)要先把個(gè)人繳費(fèi)部分做成實(shí)賬，社會(huì)統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶基金實(shí)行分賬管理，養(yǎng)老金當(dāng)期發(fā)放不能再透支個(gè)人賬戶。至于說個(gè)人賬戶的“欠賬”（統(tǒng)籌基金透支部分）和“空賬”（“中人”隱性債務(wù)），應(yīng)放在中長期解決。3．建立統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。有必要在企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)覆蓋城鎮(zhèn)所有職工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。同時(shí)，在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一的前提下，則應(yīng)當(dāng)分開設(shè)計(jì)企業(yè)的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的附加養(yǎng)老保險(xiǎn)。4．實(shí)行養(yǎng)老金社會(huì)化發(fā)放。在退休人員的社會(huì)化管理方面，要盡快將企業(yè)發(fā)放養(yǎng)老金的辦法，改為社會(huì)化發(fā)放，改差額撥付為全額征繳，同時(shí)積極創(chuàng)造條件，將退休人員的管理服務(wù)工作逐步由企業(yè)轉(zhuǎn)向社會(huì)。5．做好結(jié)構(gòu)調(diào)整中特殊困難人群的最低生活保障工作。隨著傳統(tǒng)的過剩生產(chǎn)能力被淘汰，那些污染嚴(yán)重、長期虧損、資源枯竭的企業(yè)先后破產(chǎn)關(guān)閉，不僅一些在職職工在就業(yè)上遇到了暫時(shí)困難，而且一些退休人員因所在企業(yè)不復(fù)存在而失去了養(yǎng)老金來源。近期城市最低生活保障應(yīng)高度重視在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中遇到特殊生活困難的人員。6．按照統(tǒng)一的改革目標(biāo)同步推進(jìn)“保、醫(yī)、藥”三項(xiàng)改革。城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、城鎮(zhèn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和藥品生產(chǎn)流通體制（簡稱“保、醫(yī)、藥”）三項(xiàng)改革是統(tǒng)一的整體，單獨(dú)推進(jìn)其中某項(xiàng)改革，都難以收到預(yù)期效果。近期改革應(yīng)以建立新型疾病風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)競爭機(jī)制為重點(diǎn)。7．補(bǔ)充保險(xiǎn)應(yīng)盡快走上發(fā)展軌道。近期應(yīng)考慮出臺(tái)稅收優(yōu)惠政策，如果用人單位為職工建立補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，供款水平在工資總額5％以內(nèi)的，允許其在成本中列支；職工的供款水平在本人工資收入5％以上的，可免交個(gè)人所得稅。同補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)相比，國家對(duì)補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)的政策支持是明確的，用人單位及其職工應(yīng)充分利用優(yōu)惠政策，積極參加補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)。8．加強(qiáng)社會(huì)保障的綜合協(xié)調(diào)和社會(huì)監(jiān)督。社會(huì)保障工作涉及的范圍相當(dāng)廣泛，在一定時(shí)期、一定范圍內(nèi)，一些社會(huì)保障項(xiàng)目的改革還需要多個(gè)部門的協(xié)調(diào)配合。國外的經(jīng)驗(yàn)也說明社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展往往需要高層次的跨部門協(xié)調(diào)。建議國務(wù)院組成社會(huì)保障協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或社會(huì)保障咨詢委員會(huì)，定期對(duì)全國的社會(huì)保障體制改革狀況進(jìn)行全面的研究，提出和修改中長期改革目標(biāo)，側(cè)重對(duì)跨部門的社會(huì)保障問題提出綜合性建議，以便各有關(guān)部門更好地協(xié)調(diào)配合，總體推進(jìn)。三、進(jìn)一步改革現(xiàn)行社會(huì)保障制度的中長期建議1．解決養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)。從中長期看，必須解決養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)，從根本上轉(zhuǎn)換養(yǎng)老保險(xiǎn)基金模式。具體途徑包括：調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、開征一些新稅種或附加稅、適當(dāng)提高房產(chǎn)遺產(chǎn)稅稅率標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大彩票發(fā)行規(guī)模、變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)等。2．防范個(gè)人賬戶的風(fēng)險(xiǎn)。從近期看，個(gè)人賬戶基金應(yīng)由政府統(tǒng)籌管理，基金運(yùn)營機(jī)構(gòu)與基金監(jiān)督機(jī)構(gòu)要分開，管錢與管賬要分開；基金受托人應(yīng)是全國推一的，只在中央一級(jí)建立。但從中長期看，應(yīng)當(dāng)允許用人單位和參保人對(duì)基金管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行自主選擇，中央的責(zé)任就是做好監(jiān)管，這是由養(yǎng)老金待遇給付的財(cái)務(wù)機(jī)制決定的。3．延長退休年齡。隨著新經(jīng)濟(jì)的崛起，特別是青年人受教育的程度提高、時(shí)間增加，仍執(zhí)行過去的退休年齡，他們的工作時(shí)間會(huì)縮短，為養(yǎng)老而積累資金的時(shí)間也相應(yīng)不足，更重要的是會(huì)造成人力資源的極大浪費(fèi)。因此，國家應(yīng)把延長退休年齡作為中長期的一項(xiàng)重要任務(wù)認(rèn)真對(duì)待。4．實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅。計(jì)入個(gè)人賬戶的個(gè)人繳費(fèi)部分，不宜納入費(fèi)改稅的范圍；不宜按照用人單位目前所承擔(dān)的繳費(fèi)率來確定稅率。如果國家多渠道籌資解決養(yǎng)老保險(xiǎn)的隱性債務(wù)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的用人單位繳費(fèi)率是可以明顯降低的。5．建立和完善社會(huì)化服務(wù)體系。大力發(fā)展社區(qū)服務(wù)，是建立和完善社會(huì)化服務(wù)體系的基礎(chǔ)；解除退休人員等老年人的后顧之憂，是最終把退休人員的管理服務(wù)從用人單位轉(zhuǎn)向社會(huì)的重要措施。6．建立城鄉(xiāng)有別的社會(huì)保障體系。在農(nóng)村發(fā)展社會(huì)保障，需要對(duì)不同項(xiàng)目進(jìn)行具體分析。就大多數(shù)地區(qū)來說，農(nóng)村全面開展社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件尚不成熟，對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)公司在農(nóng)村開展養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)應(yīng)積極鼓勵(lì)、支持。通盤考慮農(nóng)村與城市社會(huì)保障制度，還需要研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工和幾千萬進(jìn)城農(nóng)民工的社會(huì)保障問題。7．加快社會(huì)保障立法。大的立法原則有了一定的實(shí)踐基礎(chǔ)，社會(huì)保障制度改革走向法制化軌道的條件已基本具備?？梢愿鶕?jù)社會(huì)保障制度中各個(gè)具體項(xiàng)目的難易程度和實(shí)際進(jìn)展情況先分項(xiàng)制定法規(guī)。

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