改革公共部門

　　在現(xiàn)代人的生活中，公共產(chǎn)品或服務像私人產(chǎn)品一樣無所不在。上到國防、警察系統(tǒng)，下到公交、廣播電視系統(tǒng)，公共部門都無一例外地影響著我們的生活。與一百多年前相比，政府公共部門的規(guī)模和職責范圍大幅度擴大了。工業(yè)國中福利國家增多了，而許多發(fā)展中國家采納了政府主導的發(fā)展戰(zhàn)略。其結(jié)果是，全世界各國政府的規(guī)模及其管轄的事務范圍都極度擴張。老牌工業(yè)國中政府支出目前幾乎占其總收入的一半，發(fā)展中國家大約為1/4。公共支出和公共部門的不斷膨脹，究其根本原因，在于政府干預市場、糾正市場失靈的活動所致。在傳統(tǒng)經(jīng)濟理論中，市場失靈是政府干預經(jīng)濟和公共部門存在的理由。以凱恩斯為代表的國家干預主義經(jīng)濟理論認為：市場機制不能有效地提供公共產(chǎn)品，不能解決“外部性’’問題，不能解決“自然壟斷”問題，不能解決社會公平問題等。因此，政府有必要進行干預以校正這些市場失靈現(xiàn)象。在這一理論的指導下，從戰(zhàn)后到70年代，幾乎所有發(fā)達國家的政府都加強了對經(jīng)濟的干預，發(fā)展中國家的政府干預程度更超過發(fā)達國家，導致政府管制的廣泛實施或政府直接經(jīng)營經(jīng)濟事務的不斷擴張。但是好景不長，到70年代初期，西方發(fā)生了戰(zhàn)后最嚴重的經(jīng)濟危機，經(jīng)濟滯脹，公共部門的效率明顯低下，許多工業(yè)國發(fā)覺已陷入難以承受的福利制泥潭，而中央計劃經(jīng)濟（蘇聯(lián)及中東歐國家）面臨崩潰，促使人們重新評價政府的作用：市場辦不好的事情政府也不一定能辦好，政府本身也存在著失靈的可能。自20世紀80年代后期起，經(jīng)濟思想開始向自由放任的自由市場制度“復歸”（本書第1章從理論系統(tǒng)化的角度，反映了經(jīng)濟思想領(lǐng)域的這一變革），人們意識到許多被認為是市場失靈的情況都可以并正由市場力量加以校正，如外部性問題（科斯定理）、自然壟斷問題（可競爭市場理論）、信息不完全問題（激勵理論）、經(jīng)濟波動問題（理性預期理論）、公共產(chǎn)品問題（公共選擇理論）等，都在不同程度上可以由市場自身來解決。因此，有必要重新界定政府與市場的邊界，市場能做的事情政府不用去做，這意味著政府必須退出某些競爭性的領(lǐng)域，或?qū)⒁恍┴熑挝薪o私人部門。與上述思潮相一致的是80年代以撒切爾的私有化政策為代表，后來席卷全球的新自由化改革——公共部門私有化及放松政府管制。本書第2章選擇了幾個在基礎(chǔ)設(shè)施部門改革方面有代表性的國家案例，來介紹基礎(chǔ)設(shè)施部門改革的國際經(jīng)驗：英國是私有化運動的發(fā)源地，美國的改革以放松管制為特色，澳大利亞維多利亞州是一個地方政府改革辦法的代表，而拉美則是發(fā)展中國家公共部門改革的代表。這些改革的共同經(jīng)驗是：打破公共部門由政府壟斷經(jīng)營的局面，在公共部門積極引進和不斷強化市場機制的力量前提下，提高公共部門運行的效率。由于80年代以英國為代表的基礎(chǔ)設(shè)施部門的改革是與對國有企業(yè)的私有化相伴發(fā)生的，隨后其他國家的基礎(chǔ)設(shè)施部門改革也多以各種私有化形式展開，所以人們通常認為私有化是基礎(chǔ)設(shè)施部門改革的核心內(nèi)容。但筆者認為公共部門的績效低下，主要是由壟斷的市場結(jié)構(gòu)決定的，應該以分析基礎(chǔ)設(shè)施部門的市場結(jié)構(gòu)作為整個研究的起點，根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品或服務的性質(zhì)、產(chǎn)業(yè)的特性，分清哪些是必須由政府直接生產(chǎn)并提供的，哪些是應該由政府提供但可以委托私人部門生產(chǎn)的，哪些是可以放開由私人部門生產(chǎn)并提供的。為此，本書第3章建立了一套復合指標體系，以對基礎(chǔ)設(shè)施部門進行分類，并對基礎(chǔ)設(shè)施部門進行垂直或水平分解，以建立競爭機制。在基礎(chǔ)設(shè)施服務方面，有多種可能的提供方式（第4章），公共部門改革的任務就是打破政府獨家壟斷的局面，根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的特性、產(chǎn)品或服務的性質(zhì)，確定誰是最佳的服務提供者，公營部門？私營部門？還是第三部門？并將責任委托給它。鑒于公共部門仍將在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域扮演重要的角色，首先要按照商業(yè)化原則改革公共部門。其次要通過公共部門民營化，包括公有民營、民有民營、社區(qū)或使用者提供，將責任委托給非政府部門。公共部門投融資的責任實際上是與服務提供的責任相聯(lián)系的（第5章）。由于政府仍負有提供部分公共服務的責任，因此必須建立公共財政的基本框架——分稅制財政體制，其主要內(nèi)容就是分清各級政府的責任（事權(quán)），合理劃分財權(quán)，并建立轉(zhuǎn)移支付體系，平衡地區(qū)差異。同時建立財政政策性投融資體系，完善政府投資基礎(chǔ)設(shè)施的體制。投融資體制改革的第二個方面是吸引私人直接投資，政府除了必須為私人投資主體創(chuàng)造平等的競爭環(huán)境外，還要選擇合適的投資者，并建立風險分散機制，通過承擔自己能夠控制的風險，盡量避免承擔其他風險，這樣政府就能增大收益。第三是建立多渠道的融資體系，包括各種間接融資、資本市場融資的方式，并建立動員社會資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的機制。從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程是一個政府退出直接生產(chǎn)的過程，也是一個重建市場經(jīng)濟條件下政府管制體制的過程（第6章）。在將公共產(chǎn)品或服務生產(chǎn)的具體職能讓渡給非政府部門后，政府仍然負有決策、監(jiān)督、協(xié)調(diào)和指導的責任。為此必須建立政府管制框架，其作用在于形成有效競爭機制的制度保障。政府管制的內(nèi)容包括價格、進人、合同及社會管制。為保證管制政策的實施，應制定管制規(guī)則（法律、法規(guī)），建立管制機構(gòu)，并建立對管制者的管制機制。 以上簡單勾勒了公共部門改革的基本思路。但這些改革措施能否實施，取決于改革的動力機制及制度環(huán)境。筆者認為（第7章）在我國現(xiàn)實的制度條件下，必須先由政府通過強制性制度變遷，打破基礎(chǔ)設(shè)施部門的政府壟斷，引進新企業(yè)，培育競爭機制。形成競爭性的環(huán)境后，再轉(zhuǎn)向依靠誘致性制度變遷，以逐步實現(xiàn)改革目標。在具體的制度選擇過程中，要考慮到制度現(xiàn)實，使國家制度與公共部門的管制治理和管制激勵之間達到良好狀態(tài)，從而使公共部門的績效最優(yōu)。還要克服改革的各種障礙，并增進有效率的公平，以使改革得到大多數(shù)人的支持，保證改革的順利實施。通過以上研究，建立了公共部門改革的基本理論框架。但理論研究必須用于解決實際問題。所以，第8章就是運用上述理論，研究我國基礎(chǔ)設(shè)施部門，包括公用、市政、環(huán)境、交通部門內(nèi)各行業(yè)的改革，提出各行業(yè)具體的結(jié)構(gòu)重組方案，各項分解業(yè)務由誰投資、由誰建設(shè)并經(jīng)營管理，政府管制什么、怎樣管制等具體的改革意見。由于這一章的篇幅所限，不可能研究得非常深入，所以，這些改革意見也只能是框架性的，建議性的。

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