省政府管理：山西省調(diào)查

　　《省政府管理——山西省調(diào)查》是北京大學(xué)中國地方行政體制研究課題組所進(jìn)行的中國各級地方政府管理系列案例研究的最后一項(xiàng)成果。案例研究始見于醫(yī)學(xué)和法學(xué)，后逐漸流行于工商管理學(xué)以及看重應(yīng)用性的社會科學(xué)領(lǐng)域里。在公共管理學(xué)（即政府管理學(xué)，與工商管理學(xué)或企業(yè)管理學(xué)相區(qū)別）的領(lǐng)域里，系統(tǒng)而成熟的案例研究在很長時(shí)間里卻不多見。案例研究之所以發(fā)源于醫(yī)學(xué)，其基本出發(fā)點(diǎn)是醫(yī)學(xué)理論研究往往是片面的、局限于某一領(lǐng)域的，臨床實(shí)踐卻是復(fù)雜的，需要在理論學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上積累大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的取得，可以通過兩個(gè)途徑：一是長期的親身實(shí)踐，二是通過學(xué)習(xí)他人的典型案例。長期的親身實(shí)踐，一是浪費(fèi)醫(yī)生本身的時(shí)間，二是浪費(fèi)病人的生命。替代親身實(shí)踐，但又能夠取得實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的，就是典型病例研究。在醫(yī)學(xué)里，典型病例是一種稀缺物品，它需要有經(jīng)驗(yàn)的醫(yī)生來撰寫、分析，同時(shí)也需要有得特定病的病人。如果某種病在醫(yī)學(xué)上非常有研究價(jià)值，而得的人又極為罕見，那么該病人甚至可以得到免費(fèi)的治療。案例分析在醫(yī)學(xué)里得以大量應(yīng)用，其原因就在于醫(yī)學(xué)理論在運(yùn)用于實(shí)踐時(shí)，需要有一個(gè)理論聯(lián)系實(shí)踐的通道，它的原因是醫(yī)學(xué)理論，只能保證一定的醫(yī)療質(zhì)量，有大量的臨床實(shí)踐，能夠大幅度地提高醫(yī)療質(zhì)量；典型案例分析可以節(jié)約大量臨床實(shí)踐所需要的費(fèi)用；醫(yī)生本人能夠直接接觸到大量的病例；病人對醫(yī)療質(zhì)量具有幾乎是百分之百的需求，并且愿意為此付出平時(shí)難以想象的費(fèi)用。醫(yī)生在病人的強(qiáng)烈有效需求（有資金支撐的需求，非空想的無資金支撐的需求）的驅(qū)動下，也有積極性去攻克一個(gè)又一個(gè)的疑難病癥，甚至是一個(gè)又一個(gè)的絕癥。法學(xué)也是一個(gè)案例研究得以廣泛運(yùn)用的地方。它的基本出發(fā)點(diǎn)是法學(xué)理論要運(yùn)用于實(shí)踐，需要在系統(tǒng)的法律理論知識的基礎(chǔ)出上積累大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。通過典型案例的學(xué)習(xí)，律師可以提高辯護(hù)的質(zhì)量，更好地維護(hù)當(dāng)事人的利益；法官也可以提高判決的質(zhì)量，更好地維護(hù)公道；法學(xué)家也可以提高法學(xué)研究的質(zhì)量，針對實(shí)踐中發(fā)生的問題，修正法學(xué)的理論；立法者也可以通過案例分析，來進(jìn)一步明確法律的基本含義。案例分析在法學(xué)界得以流行，其原因很簡單：典型案例分析可以提高法律實(shí)踐的質(zhì)量，尤其是提高辯護(hù)的質(zhì)量，若只有法學(xué)理論，只能保證一定的質(zhì)量；律師、法官、法學(xué)家等都可以直接接觸到大量的案例；在司法實(shí)踐中，尤其在英美法系國家的司法實(shí)踐中，判例本身甚至起著法律的作用；訴訟當(dāng)事人對保護(hù)自己的利益有著百分之百的強(qiáng)烈需求，并且愿意為此付出相當(dāng)?shù)馁M(fèi)用。法學(xué)界的人，尤其是律師在當(dāng)事人的強(qiáng)烈有效需求的支撐下，也非常有積極性去研究一個(gè)又一個(gè)的典型案例，從中找到更有效的保護(hù)措施。工商管理學(xué)界也是案例研究運(yùn)用得比較廣泛的地方。它的出發(fā)點(diǎn)首先是工商管理理論不足以使一個(gè)人成為企業(yè)家，因?yàn)槠髽I(yè)家不是學(xué)習(xí)出來的，而是在市場經(jīng)濟(jì)的競爭中鍛煉出來的。其次，在市場經(jīng)濟(jì)中要進(jìn)行競爭，成為一個(gè)企業(yè)家，如果懂得工商管理的基本理論和方法，就能夠有較大的競爭優(yōu)勢。第三，如果既懂工商管理理論，又懂市場競爭的經(jīng)驗(yàn)，那么在激烈的市場競爭中，更可能取勝。工商管理理論是易得的，花若干年時(shí)間系統(tǒng)學(xué)習(xí)就可以了；但實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)是難得的，需要極高的學(xué)習(xí)費(fèi)用。案例研究就是節(jié)約實(shí)踐式的學(xué)習(xí)費(fèi)用，同時(shí)又能夠取得實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的有效且便宜的途徑。自然，工商管理學(xué)界之所以能夠廣泛有效地利用案例分析，其原因也在于企業(yè)管理者對高質(zhì)量的工商管理有著迫切的需求，并且愿意為之付一定的費(fèi)用；工商管理學(xué)界的研究人員和培訓(xùn)人員，有積極性，也有資金條件，去搜集大量的案例；而在與大量企業(yè)管理人員的接觸過程中，他們也有機(jī)會接觸到大量的案例，他們有條件在其中找到典型的案例。社會科學(xué)的重要功能就是經(jīng)世致用，這是當(dāng)代社會科學(xué)得以生存并得以發(fā)展的重要前提。自然科學(xué)可以通過可控制的實(shí)驗(yàn)來取得一手?jǐn)?shù)據(jù)資料，來人工地制造案例。醫(yī)學(xué)雖然是自然科學(xué)，但由于它的研究對象是人，它不能對人進(jìn)行可控制的實(shí)驗(yàn)。社會科學(xué)的研究對象是人類所面臨的種種社會、經(jīng)濟(jì)、政治問題，這也很難進(jìn)行可控制的實(shí)驗(yàn)。它也許通過實(shí)驗(yàn)?zāi)軌蜻M(jìn)行局部的模擬，但是這種模擬只是虛擬的現(xiàn)實(shí)，很難反映現(xiàn)實(shí)世界的全部。這時(shí)，搜集既有的Q已發(fā)生過的事實(shí)，來探討事物發(fā)生的機(jī)理，就成為可控制實(shí)驗(yàn)的替代品。醫(yī)學(xué)、法學(xué)以及工商管理學(xué)界案例研究的成功，使得其他社會科學(xué)深受鼓舞，人類學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)等社會科學(xué)，也相繼開始了案例研究。其中人類學(xué)家的案例研究，做得最艱苦，對人類學(xué)自身的發(fā)展有很大的助益。一般社會科學(xué)研究與醫(yī)學(xué)、法學(xué)、工商管理學(xué)的研究有一定的區(qū)別，首先，社會科學(xué)研究是非常重要的，存在著很大的社會需求，但是有效需求卻非常不足，它缺乏直接的需求者為此來直接付費(fèi)，即使有也付費(fèi)強(qiáng)度不高，不如為醫(yī)生、律師、工商管理培訓(xùn)人員付費(fèi)來得那么積極。也就是說，實(shí)踐對社會科學(xué)研究需求是不確定的，而且強(qiáng)度不大。其次，社會科學(xué)研究的需求只來自三個(gè)方面，一是研究者自己的投入，主要是有高度求知欲的人、想在學(xué)術(shù)界謀得學(xué)術(shù)地位的人、想取得學(xué)術(shù)高級職稱的人。二是國家和社會對社會科學(xué)研究提供的不希望任何直接回報(bào)的資助。三是普通高校以及成人教育的需求，這可能是最大的、也是最現(xiàn)實(shí)的需求。這些有效需求，實(shí)質(zhì)上都很難促進(jìn)社會科學(xué)研究者去聯(lián)系實(shí)際，因?yàn)槁?lián)系實(shí)際的費(fèi)用是很高的，與只是聯(lián)系理論相比，其機(jī)會成本也很高：一方面，理論研究不需要高額投資，只要靠艱苦的努力和靈感，有所創(chuàng)新就可以出成果，并且在學(xué)術(shù)界的地位、職稱等個(gè)人收益方面也占有非常重要的地位；另一方面，案例研究，理論聯(lián)系實(shí)際，費(fèi)用高，不僅僅取決于個(gè)人的艱苦努力和靈感，而且研究成果的學(xué)術(shù)價(jià)值，與地位、職稱的相關(guān)度也不高。此外，社會科學(xué)研究者，尤其是政治學(xué)者和行政管理學(xué)者，都很難輕易地介入實(shí)踐，至少不如管理學(xué)者、法學(xué)家、律師那么容易。聯(lián)系實(shí)際的費(fèi)用更高。在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域里，案例研究不多，其原因是它是一門社會科學(xué)，重視理論創(chuàng)新和數(shù)量分析，并且現(xiàn)實(shí)需求不高，雖然也有政策咨詢、經(jīng)濟(jì)人才培訓(xùn)項(xiàng)目，但總體上愿意為經(jīng)濟(jì)學(xué)案例研究付費(fèi)的極少。在中國國內(nèi)，近些年剛剛開始有人來做案例研究，這就是北京天則經(jīng)濟(jì)研究所所作的“中國制度變遷的案例研究”項(xiàng)目。該項(xiàng)目的主持人張曙光教授認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)學(xué)里，“一個(gè)案例就是對一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題和經(jīng)濟(jì)決策的再現(xiàn)和描述，就是對一個(gè)經(jīng)濟(jì)過程及其復(fù)雜情景的刻畫和分析?！卑咐芯烤褪菍?shí)證分析的重要方法。張曙光教授認(rèn)為，案例研究和寫作掌握幾項(xiàng)原則：第一，真實(shí)性。一個(gè)案例必須是一個(gè)真實(shí)的故事，或一篇動人的報(bào)道。如果出于保密和其他原因，不得不進(jìn)行掩飾和隱匿，可以使用假名和代號，但故事情節(jié)必須是真實(shí)的，不得隨意杜撰。第二，案例研究提供的真實(shí)場景必須是系統(tǒng)的和全面的，有故事背景，有來龍去脈，有發(fā)展過程，有人物情節(jié)，最好在附錄中還有完整的圖示和數(shù)據(jù)。人們讀完案例，起碼能夠掌握所述事件的基本事實(shí)以及充分的數(shù)據(jù)和資料，從而為展開進(jìn)一步的研究、分析和討論奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。第三，一個(gè)好的案例必須是一個(gè)開放的體系，它所提供的是真實(shí)的問題、矛盾和困境，存在著從各個(gè)方面進(jìn)行研究、分析和解釋的可能性，因而通過個(gè)案分析所進(jìn)行的實(shí)證研究不一定能夠完全證實(shí)或者證偽什么，但是卻可以有所發(fā)現(xiàn)。如果把案例搞成一個(gè)封閉的體系，就無法對真實(shí)的社會經(jīng)濟(jì)生活及其矛盾運(yùn)動過程作出恰當(dāng)?shù)拿枋龊椭锌系姆治觯踔吝€會發(fā)生極大的扭曲。案例分析有四個(gè)類型：一是說明型案例。主要用來記述和說明一個(gè)事件、一個(gè)政策和決策問題的全過程。二是政策型案例，以政策制定者為服務(wù)對象和行為主體，提供為實(shí)現(xiàn)某項(xiàng)政策目標(biāo)而可能采取的政策選擇和政策配合，由于實(shí)現(xiàn)同一個(gè)政策目標(biāo)可能有多種政策選擇和多種政策組配，因而各種選擇和組合的政策效應(yīng)分析就是一個(gè)不可缺少的內(nèi)容。三是決策型案例。以微觀決策者為服務(wù)對象和行為主體，提供一個(gè)決策所面臨的真實(shí)場景，以便討論如何進(jìn)行決策的問題。由于不確定性的存在和作用，決策方面不存在什么最優(yōu)解，只能說在某個(gè)特定的情況下，某項(xiàng)政策是否相對最優(yōu)。四是理論發(fā)現(xiàn)型的案例。以提出理論假說，進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)為其基本內(nèi)容，目的在于通過案例研究發(fā)現(xiàn)和提出新的理論。在經(jīng)濟(jì)理論的發(fā)展中，案例研究具有多方面的重要意義：一是樣本意義，一個(gè)案例描述的場景和過程并不是簡單的和孤立的，而是大量同類現(xiàn)象中的一個(gè)，如果取極值的話，其結(jié)果是一樣的。二是檢驗(yàn)意義，對已有的假設(shè)和命題進(jìn)行檢驗(yàn)，提供一個(gè)證明或者作出一個(gè)否證，雖然不能完全證明或者證偽，因?yàn)樵诂F(xiàn)代科學(xué)的發(fā)展中，反復(fù)證偽而能夠成立的事件說明了一次性檢驗(yàn)的局限性。三是發(fā)現(xiàn)意義，通過案例分析，發(fā)現(xiàn)一些新的問題，提出一個(gè)新的假說，然后自己去或者讓別人去進(jìn)行檢驗(yàn)。四是哲學(xué)意義?，F(xiàn)實(shí)世界是復(fù)雜的，現(xiàn)實(shí)的社會經(jīng)濟(jì)生活是非常復(fù)雜的，從總體上進(jìn)行演繹是很難把握的，而通過一些點(diǎn)的刻畫，從各個(gè)方面去認(rèn)識和把握整體，卻是可能的。人們只能做自己能夠做的事情，而不能做自己無法做的事情，否則我們只能處于模模糊糊、空空洞洞、大而化之、不著邊際的尷尬境地，而在認(rèn)知的道路上是無法前進(jìn)的。案例研究，實(shí)際上就是思想實(shí)驗(yàn)。經(jīng)濟(jì)學(xué)獲得知識的途徑有三，一是干中學(xué)，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，風(fēng)險(xiǎn)大，成本高，而且很多事情根本不允許人們都采取這種方法。二是計(jì)量分析，構(gòu)造計(jì)量模型來計(jì)算各種參數(shù)，用以估計(jì)一項(xiàng)變革或者政策可能的定量結(jié)果，相當(dāng)于計(jì)算機(jī)的模擬。三是案例研究，通過剖析一個(gè)個(gè)的個(gè)案，從各個(gè)方面進(jìn)行觀察和描述，探尋其發(fā)展變化的各種可能的條件和途徑，從中找到一個(gè)比較滿意的結(jié)果。它可以起到一個(gè)實(shí)驗(yàn)室的作用。通過案例研究，通過對經(jīng)濟(jì)過程真實(shí)場景或故事的思想實(shí)驗(yàn)，就能夠解釋和預(yù)測社會經(jīng)濟(jì)生活過程中實(shí)際發(fā)生的變化。公共管理，即人們常說的政府管理，是屬于管理類的，因此對于案例教學(xué)的需求應(yīng)該類似于工商管理。但實(shí)質(zhì)并不如此，因?yàn)楣ど坦芾淼慕虒W(xué)對象是企業(yè)經(jīng)理，他們需要經(jīng)受市場競爭的考驗(yàn)，更多的理論知識、更多的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，尤其是更多的介于理論和實(shí)踐之間的案例操練，對他們來說是競爭的優(yōu)勢所在。因此，愿意為此而付費(fèi)，也愿意為此花錢。公共管理的教學(xué)對象卻是政府官員，他們雖然也經(jīng)受官場競爭的考驗(yàn)，更多的理論知識、更多的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，尤其是更多的介于理論和實(shí)踐之間的案例操練，也是競爭的優(yōu)勢所在。但是，官場的競爭和市場競爭，性質(zhì)上有很大差別。政治競爭雖然有時(shí)候比經(jīng)濟(jì)競爭還要激烈，還要?dú)埧幔菍τ诎咐挠行枨髤s很難確定。其中最重要的區(qū)別是，企業(yè)競爭是多頭的，每個(gè)競爭者的權(quán)力都是完整的，付費(fèi)都是自費(fèi)的，是自己的努力賺來的；而政治競爭多是一元的，或者全得或者全失，每個(gè)競爭者的權(quán)力都不是完整的，而且付費(fèi)都是公費(fèi)的，是靠國家財(cái)政撥款的。由于這些原因，對公共管理的案例需求實(shí)際上類似于人們對經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的案例需求，與醫(yī)、法學(xué)、管理學(xué)有很大的區(qū)別。這種區(qū)別在政治競爭未實(shí)現(xiàn)開放的社會里，更為明顯。在高校的公共管理研究和教學(xué)中表現(xiàn)得最為典型。因?yàn)楦咝５慕處?，很難接觸政府官員，尤其是高層的政府官員，而政府活動本身的保密性質(zhì)，使得教師去接觸實(shí)踐更增添了一層障礙。但是，公共管理學(xué)依然是一門實(shí)踐性的社會科學(xué)，而不是理論性的。它依然需要案例研究，對學(xué)生進(jìn)行案例教學(xué)，以提高公共管理的理論研究水平，同時(shí)也提高教學(xué)水平。因此，現(xiàn)在的問題是，在很少有人付費(fèi)，同時(shí)理論研究的比較收益高于純案例研究的比較收益的情況下，如何搞好公共管理學(xué)的案例研究呢？我個(gè)人認(rèn)為，首先我們可以盡我們的力量，搜集各種已經(jīng)有的案例，以彌補(bǔ)自己搜集、編寫案例之苦，同時(shí)也可以節(jié)約這些方面的費(fèi)用。這些案例我們可以分成三個(gè)類別：一是說明型的案例，主要用來記述和說明公共管理實(shí)踐中發(fā)生的事件、政策和決策的全過程。這些案例強(qiáng)調(diào)它的真實(shí)性、系統(tǒng)性、全面性，并且是完全開放性的。二是政策咨詢性的案例。以政府決策者為服務(wù)對象，為特定的問題，提供一個(gè)真實(shí)的故事，主要是突出問題的來龍去脈，給出一些不同的解，并對不同的解進(jìn)行評估。三是理論發(fā)現(xiàn)型的案例，主要是提出理論假說，進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)為其基本的內(nèi)容，目的是通過案例研究發(fā)現(xiàn)和提出新的理論，發(fā)展公共管理的理論。然后，在可能的情況下，大力重視案例的直接采寫、編寫等工作，并在學(xué)術(shù)研究上多運(yùn)用案例分析的方法，按照案例分析的規(guī)范，一是客觀描述，二是進(jìn)行問題解決式的政策咨詢和政策建議研究，三是進(jìn)行理論創(chuàng)新。在行政學(xué)界，目前流行的案例研究主要是兩種簡單的案例研究，一是簡單的“例子性”的案例研究，主要運(yùn)用于教學(xué)方面，其功能主要是幫助學(xué)生理解理論原則，同時(shí)也豐富理論原則，說明公共管理理論原則在實(shí)踐中的力量。二是“問題解決”的案例研究，給出一些場景，然后提出問題，要求培訓(xùn)對象進(jìn)行分析、并提出解決的辦法?！皢栴}解決”的案例大多是培訓(xùn)性質(zhì)的案例。例子性的案例，主要是幫助培訓(xùn)對象理解理論；問題解決的案例，主要是要求培訓(xùn)對象在系統(tǒng)的理論學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上，綜合運(yùn)用所學(xué)到的理論，去分析、解決特定的問題。在公共管理研究和教學(xué)中，“例子性”的案例是非常普遍的；“問題解決”式的案例則正在開展，并且為各種培訓(xùn)所采納。但是研究性的案例研究實(shí)際上依然是非常稀缺的。認(rèn)為案例教學(xué)就是例子性的案例教學(xué)，只要舉了例，就進(jìn)行了案例教學(xué)，這是片面的；認(rèn)為案例教學(xué)就是問題解決式的案例分析，需要學(xué)習(xí)理論，沒有理論學(xué)習(xí)，只通過案例分析就可以獲得公共管理的技能，也是片面的。久病也許能夠成良醫(yī)，只看判例也許能夠成為律師，從實(shí)踐中也許能夠悟出理論，但這都是初淺的，只能是細(xì)枝末節(jié)的。在例子性的理論學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行問題解決式的案例研究，可以事半而功倍。最后，認(rèn)為案例分析只是教學(xué)的事，研究不需要進(jìn)行案例分析，這也是片面的。案例教學(xué)的水平離不開高水平的案例研究，只有在高水平的案例研究的基礎(chǔ)上，案例教學(xué)才能有真正的高水平。在這些意義上，包括山西省政府管理在內(nèi)的中國地方政府管理系列案例研究，即使在有些方面依然不如人意，但依然是非?？少F的探索，為中國公共管理學(xué)界的案例研究的進(jìn)一步發(fā)展起到拋磚引玉的作用。據(jù)我所知，對中國省級政府管理進(jìn)行完整的說明型的案例研究，在中國公共管理學(xué)界可能是前所未有的。山西省政府管理的案例研究。對山西省政府進(jìn)行了個(gè)案調(diào)查，主要是在事先確定的統(tǒng)一的框架內(nèi)描述山西省政府的歷史沿革、現(xiàn)實(shí)環(huán)境、法律地位和管理權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能配置、政府決策過程、政府執(zhí)行機(jī)制、政府改革和政府發(fā)展。這一案例研究主要是說明型的，它不針對某一事件，也不針對政策和決策的全過程，也不專門為山西省政府的決策者提供政策咨詢和政策評估，也沒有刻意去追求政府理論的創(chuàng)新并進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)。當(dāng)然，這并不排除在整個(gè)案例研究中在局部范圍里進(jìn)行政策咨詢性的、理論發(fā)現(xiàn)型的、事件說明型的研究?！妒≌芾怼轿魇≌{(diào)查》是一項(xiàng)集體努力的成果。該案例研究的有效需求首先來自國家哲學(xué)社會科學(xué)“八·五”規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目的無償投資；其次來自山西省政府的無私資助；第三是來自其他方面的無回償意圖的資助；第四是對山西省政府管理個(gè)案研究感興趣的山西省政府官員和行政學(xué)者的任勞任怨的努力。在金錢逐漸擠占知識空間的時(shí)代里，這些不希圖任何直接物質(zhì)回報(bào)的投入顯得格外寶貴。

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