中國社會保障發(fā)展報告NO.3：轉(zhuǎn)型中的衛(wèi)生服務與醫(yī)療（2007）

　　黨的十六屆六中全會通過了《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，把構建社會主義和諧社會作為新時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的又一重大戰(zhàn)略部署。加快建立和完善社會保障體系，不僅是現(xiàn)代社會建設的重要內(nèi)容，也是構建社會主義和諧社會的基礎工程。在構建社會主義和諧社會的背景下，人們將更加關注社會保障問題。中國社會科學院于2006年年底發(fā)布的“2007年社會藍皮書”《2007年：中國社會形勢分析與預測》指出，在2001～2005年間，“下崗就業(yè)”問題一直是公眾關注的首要焦點，而2006年“社會保障”取代“下崗就業(yè)”問題成為2006年城市居民關注的首要社會問題。黨和政府也將更加重視社會保障建設，20世紀90年代以來特別是黨的十六大以來，我國社會保障建設不斷加強，社會保障事業(yè)迅速發(fā)展。黨的十六大以來，我國社會保障制度建設取得了很大進展，突出表現(xiàn)在以下幾個方面：一是社會保險參保人群不斷增多，社會保障覆蓋面不斷擴大。20世紀90年代，我國社會保障制度主要是改革舊的單位保障制度，建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的社會保障制度。在改革過程中，社會保障的覆蓋面主要還是舊制度的參保人群。進入21世紀，特別是黨的十六大以來，黨和政府對社會保障十分重視，不斷加大社會保障事業(yè)投入，社會保障覆蓋面不斷擴大。2006年，我國城鄉(xiāng)低保人群分別達到2240.9萬人和1509.1萬人，參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險的人數(shù)分別達到18649萬人、15737萬人、11187萬人、10235萬人和6446萬人；到2006年9月底，有40600萬人農(nóng)民參加了2003年開始試點的農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度。二是城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度逐步建立，社會救助體系不斷完善。傳統(tǒng)救助體系主要是救災和針對鰥寡孤獨的“五保”制度，覆蓋面很窄，保障水平低。以最低生活保障制度為代表的新型社會救助體系經(jīng)過20世紀90年代的起步，到黨的十六大前后，城鎮(zhèn)貧困居民基本實現(xiàn)了“應保盡?！?。黨的十六大以來，農(nóng)村最低生活保障制度不斷發(fā)展，到2006年全國共有2133個縣（區(qū)）開展了農(nóng)村最低生活保障制度，已有1509.1萬農(nóng)村人口享受了農(nóng)村最低生活保障。同時，城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等項目不斷發(fā)展。目前，社會救助項目不斷擴展，救助支出不斷增多，救助水平逐步提高，以城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度為主體的社會救助體系日益完善。三是社會保險制度快速發(fā)展，主體保障作用日益突出。20世紀90年代以來，中國逐步建立社會化的社會保險制度，一方面要對在職的國有企業(yè)事業(yè)單位保障制度進行改革，使其逐步打破所有制界限逐步向城鎮(zhèn)戶口的勞動者擴展；另一方面又要通過正在建設的社會保險制度向日益壯大的離退休職工支付離退休金，向社會保險制度的參保者提供各種風險補償和社會保障。黨的十六大以來，中國按照確定的社會保障制度的基本原則和總體目標，加快推進社會保險制度建設，使城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險以及面向非農(nóng)勞動者的失業(yè)保險、工傷保險和生育保險五大保險制度快速發(fā)展。2006年上述五項保險基金總收入8517億元，支撐了勞動力市場的平穩(wěn)運行和社會安定大局。目前，我國社會保險制度的框架基本形成，覆蓋范圍不斷擴大，基金的支撐能力逐步增強，主體保障作用日益突出。四是農(nóng)村社會保障事業(yè)不斷發(fā)展，新型合作醫(yī)療制度建設成為中國社會保障體系建設的新亮點。農(nóng)村社會保障一直是我國社會保障體系的薄弱環(huán)節(jié)。黨的十六大以來，黨和政府十分關注和重視農(nóng)村社會保障事業(yè)，把它作為實現(xiàn)科學發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差別、加快社會主義新農(nóng)村建設與和諧社會建設的重要舉措，加大對農(nóng)村低保、新型合作醫(yī)療試點、農(nóng)村社會救助制度建設的投入，促進了農(nóng)村社會保障體系的快速發(fā)展。自2003年開始，在財政資金扶持下由自愿參保農(nóng)民繳費形成的農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度成為新亮點。到2006年9月底，全國已有1433個縣（市、區(qū)）（占總數(shù)的50.1%）開展了新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點，4.06億農(nóng)民參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，占試點地區(qū)應當參合農(nóng)民總數(shù)的80.5%和全國農(nóng)業(yè)人口的45.8%。2006年1～9月，有1•4億農(nóng)民從新型農(nóng)村合作醫(yī)療中受益，得到醫(yī)療費用補償95.8億元。新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點工作已經(jīng)取得明顯成效，得到了廣大農(nóng)民的歡迎和擁護。由于中國經(jīng)濟發(fā)展水平還比較低，城鄉(xiāng)差別與地區(qū)差別大，要在短時期內(nèi)完成社會保障制度改革與發(fā)展兩大任務是非常艱巨的。目前我國社會保障制度仍面臨著一些突出矛盾與問題。比如，社會保障尤其是社會保險覆蓋面仍然偏小，離人人享有社會保障的目標還有很大差距。在上述五大社會保險制度中，覆蓋面最大是基本養(yǎng)老保險制度，但參加該制度的在職職工加上機關事業(yè)單位職工還不到2億人，相對于近2.8億城鎮(zhèn)從業(yè)人員、4.2億第二和第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員以及7.6億全社會從業(yè)人員的總數(shù)來說，養(yǎng)老保險的覆蓋面分別只有70%、45%和25%左右。廣大的農(nóng)村勞動者幾乎都沒有養(yǎng)老保險，l億多喪失勞動能力的農(nóng)村老人沒有社會化的養(yǎng)老保障。而其他社會保險險種的覆蓋面更低。目前社會保險制度主要覆蓋城鎮(zhèn)職工，如何擴大到農(nóng)民工與非正規(guī)就業(yè)人員，難度很大。這又與目前社會保險繳費率高、農(nóng)民工流動性大、農(nóng)民工與非正規(guī)就業(yè)人員收入不穩(wěn)定等因素相關。如何建立適應上述人員就業(yè)特點的社會保險制度仍未找到切實可行的辦法。同時，社會保障的歷史遺留問題很多，從舊制度向新制度的改革成本巨大。舊保障制度主要覆蓋城鎮(zhèn)國有、集體企業(yè)職工。在按照社會主義市場經(jīng)濟要求建立社會保險制度的過程中，一些困難群眾就業(yè)難，關閉、破產(chǎn)企業(yè)職工安置與并軌遺留問題不少，不同行業(yè)、企業(yè)職工之間的收入與離退休待遇差別拉大。機關事業(yè)單位離退休職工待遇約是企業(yè)職工的1倍多，而且差距進一步擴大，從而引起了很多矛盾。目前5000多萬離退休職工中，不到法定退休年齡的有1000多萬人，每年增加養(yǎng)老保險支出上千億元，都是現(xiàn)行制度不得不支付的轉(zhuǎn)軌成本。另外，社會保險基金的運行與管理風險依然存在。由于現(xiàn)行制度要承擔高昂的轉(zhuǎn)制成本和積累基金管理制度的不健全，社會保障基金投資渠道不暢，如何促使積累基金的保值增值并保障社?；鸬倪\行安全，還有很多工作要做。受城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別巨大的影響，中國社會保障制度將在相當長的時間內(nèi)存在著地區(qū)之間不統(tǒng)一、城鄉(xiāng)之間難銜接的問題。這不僅導致社會保障待遇的差別難以縮小，而且不利于勞動力的流動。急劇上漲的醫(yī)療費用和不完善的醫(yī)療保障體系，是中國百姓近年來最關心的問題之一。盡管城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的覆蓋面不斷擴大，新型合作醫(yī)療在農(nóng)村地區(qū)迅速擴展。但是，仍有很多的人沒有被醫(yī)療保障制度所覆蓋，同時，目前的醫(yī)療保障補償水平無法抵銷迅速增長的醫(yī)療費用。中國亟待解決新的“看病難、看病貴”問題，這也是本書著力研究并希望給出一些可行性答案的問題。與前兩本“社會保障綠皮書”稍微不同的是，第三本“社會保障綠皮書”沒有全面評述2004年以來社會保障制度各個主要領域的發(fā)展情況，而是集中調(diào)查研究目前備受爭議的醫(yī)療衛(wèi)生體制改革與醫(yī)療保障制度問題。全書一共14篇，前兩篇主要介紹了中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中醫(yī)療費用急劇上漲的現(xiàn)象，分析了其后果與成因。第三至七篇，分別研究了城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度、商業(yè)健康保險的發(fā)展狀況以及農(nóng)民工群體的醫(yī)療保障問題，并在此基礎上提出了相應的對策建議。第八篇介紹了其他國家和地區(qū)醫(yī)療保障制度改革情況，為中國醫(yī)療保障制度改革與建設提供了國際視角。第九至十二篇，研究了中國醫(yī)療衛(wèi)生服務體制的改革與發(fā)展情況，特別是研究了城鎮(zhèn)社區(qū)衛(wèi)生和農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務體系的發(fā)展問題，并以日益嚴重的艾滋病問題為案例，提出了進一步加強公共衛(wèi)生體系建設問題。與第八篇一樣，第十三篇是對醫(yī)療衛(wèi)生體制改革國際趨勢的研究，目的是從國際比較的視角為中國醫(yī)療衛(wèi)生服務體制改革提供一些可資借鑒的經(jīng)驗或啟示。最后一篇即第十四篇是根據(jù)上述研究對中國衛(wèi)生改革與醫(yī)療保障體系建設提出的思路與建議。應當指出，盡管主編對各篇報告的體例和部分內(nèi)容做了一些調(diào)整，但按照文責自負的原則，沒有改變各篇作者的基本觀點和研究結論。相信讀者在閱讀中能夠得出自己的看法和見解。本書調(diào)查研究工作得到了衛(wèi)生部、勞動和社會保障部等有關部委的大力支持和幫助，也得到了中國社會科學院國情調(diào)研項目的支持。參與本報告調(diào)查研究和撰寫工作的同志主要來自中國社會科學院社會學研究所、工業(yè)經(jīng)濟研究所、農(nóng)村發(fā)展研究所、拉丁美洲研究所、人口與勞動經(jīng)濟研究所等有關研究所。同時，來自勞動和社會保障部社會保險研究所、北京大學、中國人民大學、北京師范大學、山東大學等高校和研究機構的知名專家學者承擔了多數(shù)報告的調(diào)研與撰寫工作。還有很多研究生也參與了相關課題的實地調(diào)研和寫作任務。我們在實地調(diào)研過程中，得到了有關部門的大力協(xié)助和配合。作為主編，我們衷心感謝諸多專家學者的積極參與，感謝給予經(jīng)費支持的中國社會科學院科研局，以及完成出版編輯加工任務的社會科學文獻出版社的領導及編輯，同時十分感謝在我們調(diào)研工作中給予我們各種支持、幫助、配合的相關機構和人員。與本書集中探討的醫(yī)療衛(wèi)生服務體制和醫(yī)療保障體系一樣，現(xiàn)代社會保障制度也是非常復雜的，它受經(jīng)濟、社會、政治、文化傳統(tǒng)等諸多因素的綜合影響。建立完善的社會保障體系是一個長期的艱巨任務，但是，社會保障事關人民群眾的切身利益、社會的安定團結和國家的長治久安，我們不能等所有條件都具備后再去完善社會保障制度，必須根據(jù)現(xiàn)實條件，立足長遠，以解決目前最迫切的問題人手，重點解決影響社會保障制度可持續(xù)發(fā)展的運行機制問題，逐步擴大社會保障制度的覆蓋面，伴隨經(jīng)濟發(fā)展適度提高社會保障的待遇水平，使社會保障制度建設與經(jīng)濟社會發(fā)展狀況相適應，更好地發(fā)揮社會保障制度在構建和諧社會中的積極作用。本書為社會保障綠皮書的第三本，集中調(diào)查研究目前倍受關注和爭議的醫(yī)療衛(wèi)生體制改革與醫(yī)療保障制度問題。

暫缺《中國社會保障發(fā)展報告NO.3：轉(zhuǎn)型中的衛(wèi)生服務與醫(yī)療（2007）》作者簡介