中國地方政府的零基預(yù)算改革

　　零基預(yù)算（zero-based budgeting），作為一種決策理性的回歸，在公共預(yù)算演進的過程中扮演了重要的角色。但是，從實踐來看，零基預(yù)算并不是很成功，在上個世紀(jì)70年代初期開始實行，到了80年代中期逐漸淡出人們的視線。國外學(xué)者們的大量研究證明，零基預(yù)算并不適合公共部門采用。有趣的是，中國政府在上個世紀(jì)90年代末開始大力提倡并推行零基預(yù)算。財政部建議中央部門編制部門預(yù)算時采用零基預(yù)算的方法。各級地方政府也掀起了零基預(yù)算改革的熱潮。那么，為什么零基預(yù)算——這種已經(jīng)被理論和實踐檢驗并不適合公共部門采用的預(yù)算方法——會在中國興起？這是本研究的一個核心問題。為了找出答案，作者首先研究了美國零基預(yù)算的實踐，并且對美國零基預(yù)算改革的影響和利弊作了詳細(xì)的分析。接著，作者根據(jù)經(jīng)濟條件、地理位置和實行零基預(yù)算進程的不同，選取了四個地方政府作為四個案例分別進行了個案分析和案例間的比較分析。研究結(jié)果顯示，雖然中國地方政府的官方文件宣稱零基預(yù)算已經(jīng)在國內(nèi)普遍實施，但是在實際的執(zhí)行過程中，中國的預(yù)算方法更像是目標(biāo)預(yù)算（target-based budgeting），而非嚴(yán)格意義上的零基預(yù)算。通過零基預(yù)算在中國和美國實施情況的比較分析，可以看出，零基預(yù)算所依賴的理性決策原則和公共部門的預(yù)算決策過程差別很大。改革者的初衷并不是要建立一個完整的零基預(yù)算體系，而是要解決財政部門和支出部門之間的行政控制問題，即財政部門通過一系列規(guī)則的制定來規(guī)范支出部門的預(yù)算行為。同時，這項研究發(fā)現(xiàn)：財政能力、技術(shù)支持、組織學(xué)習(xí)能力和制度約束是影響地方政府預(yù)算改革的重要因素。也正是在這四個關(guān)鍵因素的影響下，中國的零基預(yù)算改革只是構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算制度的一個起步階段。本研究是一個描述性研究，因而采用了定性研究的設(shè)計，應(yīng)用了綜合案例的方法。作者選取了兩個省和兩個市作為四個典型案例，同時也對美國和中國的零基預(yù)算改革進行了比較，探討了公共部門應(yīng)用零基預(yù)算和公共部門預(yù)算決策的一般性問題。為了提高研究的有效性和可信度，作者運用了多種數(shù)據(jù)分析技術(shù)，包括多角策略（triangulation strategy）、同行審閱（peer review）和自我評估（self-evaluation）。本研究著眼于零基預(yù)算改革實踐，最終的目的是發(fā)現(xiàn)關(guān)于中國預(yù)算改革的一般性問題。從公共預(yù)算演進的過程來看，改革者們一直試圖通過預(yù)算方法上的技術(shù)革新來提高預(yù)算決策的科學(xué)性。但是，這些建立在理性假設(shè)基礎(chǔ)上的預(yù)算改革無一因遵照改革者的設(shè)計而取得徹底的成功，究其原因，就在于公共預(yù)算與私人預(yù)算有著本質(zhì)的差別，它并非按照市場原則來分配資源。資金供給者與分配決策者的分離使得政府預(yù)算決策必須按照既定的規(guī)則和程序來制定，而這些規(guī)則和程序制定得是否合理，是否能夠真正約束預(yù)算參與者的行為，很大程度上取決于客觀的預(yù)算環(huán)境。這個預(yù)算環(huán)境就是特定時期政府預(yù)算管理所面臨的現(xiàn)實條件，包括技術(shù)條件，也包括經(jīng)濟的、文化的、組織的、制度的等多種條件。這些預(yù)算條件往往和改革者理想化的設(shè)計相沖突，使得基于理性設(shè)計的預(yù)算改革不能完全落實。因而，某一國家某一特定時期的政府預(yù)算管理實踐總是在理性的設(shè)計與現(xiàn)實的條件之間尋找一個平衡點。

　　牛美麗，2005年獲得美國內(nèi)布拉斯加大學(xué)公共行政學(xué)博士學(xué)位，現(xiàn)為中山大學(xué)政治與公共管理學(xué)院行政管理學(xué)副教授，中山大學(xué)行政管理研究中心研究員。研究領(lǐng)域包括公共預(yù)算、比較公共行政。目前已經(jīng)在國內(nèi)外學(xué)術(shù)期刊發(fā)表論文多篇。