中國政府主權(quán)外債風(fēng)險管理研究

　　從歷史的眼光來看，政府主權(quán)外債的舉借對一個國家國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步有極其重要的作用。政府主權(quán)外債作為外債舉借的一部分，可以緩解國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金短缺的困難，推動出口，擴(kuò)大投資，帶動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)整體增長。同時應(yīng)看到，對外舉借主權(quán)外債具有兩面性，它既可能會帶來經(jīng)濟(jì)增長，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮，也可能會帶來債務(wù)危機(jī)，危害國家的經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定。主權(quán)債務(wù)危機(jī)，猶如地震經(jīng)常發(fā)生。債務(wù)危機(jī)從20世紀(jì)70年代后期起開始困擾著許多發(fā)展中國家。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著經(jīng)濟(jì)全球化趨勢不斷深入，在過去50年中一直局限在新興國家的國際債務(wù)危機(jī)逐漸在部分發(fā)達(dá)國家中爆發(fā)，主權(quán)債務(wù)違約成為影響世界經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的重要因素。近期，在阿聯(lián)酋迪拜和希臘爆發(fā)的主權(quán)債務(wù)危機(jī)，進(jìn)一步升級為歐洲債務(wù)危機(jī)，這表明如何防范和化解政府主權(quán)外債風(fēng)險的要求不僅存在于發(fā)展中國家，發(fā)達(dá)國家也是如此，甚至一些超級發(fā)達(dá)國家都會面臨主權(quán)外債償付困境。一些數(shù)據(jù)令人瞠目，例如，截至2009年11月底，美國公共債務(wù)首次突破12萬億美元，政府債務(wù)總額占國內(nèi)生產(chǎn)總值的84.8％；而日本的國家債務(wù)總額截至2009財年（2010年3月底結(jié)束）年底，已增至882.9235萬億日元（92.8日元約合1美元），再創(chuàng)歷史新高，已占其國內(nèi)生產(chǎn)總值的229％，位列經(jīng)合組織所有成員國之首；此外，數(shù)據(jù)顯示截至2010年3月31日的財年當(dāng)中，英國財政赤字上升至近1530億英鎊，英國政府債務(wù)總額占國內(nèi)生產(chǎn)總值68.7％，創(chuàng)“二戰(zhàn)”以來的最高紀(jì)錄。巨量債務(wù)問題已經(jīng)是美國等發(fā)達(dá)國家容易受到攻擊的經(jīng)濟(jì)軟肋。人們不禁要問，為什么政府的債務(wù)規(guī)模這么大，這些政府還要繼續(xù)借款呢？筆者認(rèn)為，資金對于這些國家就像血液一樣寶貴，這些國家的經(jīng)濟(jì)需要不斷地輸血才能保證其經(jīng)濟(jì)命脈的延續(xù)，這就顯現(xiàn)出一些飲鳩止渴的蘊(yùn)意。主權(quán)外債是政府債務(wù)的重要組成部分，主權(quán)外債風(fēng)險已經(jīng)成為一個全球重點(diǎn)關(guān)注的問題。從2008年爆發(fā)的金融危機(jī)到2009年的主權(quán)債務(wù)危機(jī)，從發(fā)展中國家到發(fā)達(dá)國家的債務(wù)危機(jī)，使得許多專家有理由相信：如果當(dāng)前的希臘危機(jī)愈演愈烈，不排除引起第二輪金融危機(jī)的可能，并且，在全球范圍內(nèi)逐步累積的高債務(wù)水平或?qū)е孪麓胃蠓秶透顚哟蔚奈C(jī)。主權(quán)債務(wù)危機(jī)使得經(jīng)濟(jì)理論界和實務(wù)界達(dá)成共識，必須強(qiáng)化政府主權(quán)外債風(fēng)險管理。筆者對比了20世紀(jì)以來世界范圍內(nèi)發(fā)生的主要的債務(wù)危機(jī)，發(fā)現(xiàn)政府主權(quán)債務(wù)風(fēng)險管理疏忽和外部沖擊是危機(jī)的主因。原國際貨幣基金組織（IMF）總裁首席經(jīng)濟(jì)顧問邁克·穆薩（Michael Mussa）針對阿根廷危機(jī)指出：主權(quán)外債拖欠使得一個有能力在國際資本市場籌集巨資的國家也會陷入無力償債的困境。實踐證明，政府財政政策、貨幣政策的執(zhí)行很多方面同政府主權(quán)外債管理有直接或間接的關(guān)系，正是由于政府沒有實施審慎的政府主權(quán)外債政策，沒有有效地控制、管理政府主權(quán)外債風(fēng)險才為引發(fā)債務(wù)金融危機(jī)埋下了伏筆。歷史和現(xiàn)實中，各國的債務(wù)危機(jī)案例為我們提供了豐富的教科素材，同時證明如果一國政府沒有實施審慎的財政政策、貨幣政策，沒有有效地控制、管理公共債務(wù)，必然會產(chǎn)生引發(fā)危機(jī)的隱患。特別是發(fā)展中國家的教訓(xùn)和近期債務(wù)危機(jī)的特點(diǎn)，為我們總結(jié)經(jīng)驗和借鑒啟示提供了較好的參考，筆者希望中國能從這些教訓(xùn)中得到必要的警示。債務(wù)危機(jī)使得冰島面臨國家破產(chǎn)，而國際貨幣基金組織出手解救；迪拜債務(wù)危機(jī)中，阿布扎比酋長國以百億美元為其輸血救援；希臘債務(wù)危機(jī)，歐盟聯(lián)合國際貨幣基金組織積極開展救助。面對愈演愈烈的全球債務(wù)危機(jī)，人們不禁要思考，如果像中國這樣的大國出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)，誰會來救贖呢？無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家都有發(fā)展的要求，筆者相信，我國在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)還會借用政府主權(quán)外債，以促進(jìn)自身經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)快速發(fā)展。并且，鑒于我國改革開放以來借用長期政府主權(quán)外債已逐漸進(jìn)人償債期，這促使我們必須越來越重視自身主權(quán)外債的風(fēng)險管理，在全球化背景下對中國主權(quán)外債進(jìn)行科學(xué)管理，防范和化解金融經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，從而維護(hù)國家和社會經(jīng)濟(jì)安全。從某種角度講，中國是發(fā)展中債務(wù)大國，并且具體國情與其他國家不同。一方面，中國作為發(fā)展中國家還需要堅持既定的政策，繼續(xù)借用并利用好政府主權(quán)外債，保持經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定的發(fā)展。另一方面，對中國政府主權(quán)外債的風(fēng)險需要更加科學(xué)有效的管理。特別是在改革開放后陸續(xù)舉借的20～30年的長期主權(quán)外債已經(jīng)逐漸到期，而地方債務(wù)還款問題仍然時有拖欠，老貸款還款困難導(dǎo)致的歷史累積風(fēng)險，以及非營利性項目的償還資金不足等問題已是亟須管理層著手化解的難題。同時，我們看到，中國舉借政府主權(quán)債務(wù)已經(jīng)30余年，但至今尚無統(tǒng)一的外債政策制度、無統(tǒng)一的管理協(xié)調(diào)專業(yè)機(jī)構(gòu)、無外債立法，甚至還沒有建立起一套科學(xué)的預(yù)警檢測信息管理系統(tǒng)，等等，如此多的實踐空白需要引起我們的重視。所以，有必要在繼續(xù)保持政府主權(quán)外債在國民經(jīng)濟(jì)中地位和作用的同時，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)政府主權(quán)外債風(fēng)險管理，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略安全。政府主權(quán)外債風(fēng)險管理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，只有根據(jù)自身的國情，通過有效的手段和措施，審慎地控制、管理政府主權(quán)債務(wù)，才能避免主權(quán)債務(wù)危機(jī)。本選題是“中國政府主權(quán)外債風(fēng)險管理研究”，主要研究我國政府主權(quán)外債的風(fēng)險運(yùn)行情況以及風(fēng)險管理加強(qiáng)。本書通過系統(tǒng)、深人、全面的理論分析和實證研究，力求對我國政府主權(quán)外債狀況進(jìn)行科學(xué)、準(zhǔn)確的評價，主要任務(wù)就是試圖對其中若干重要問題進(jìn)行大膽探索和創(chuàng)新性的研究，并對其加以理論和實踐上的合理解釋，并在系統(tǒng)總結(jié)國內(nèi)外政府主權(quán)外債風(fēng)險管理經(jīng)驗、教訓(xùn)的同時，提出一系列加強(qiáng)我國政府主權(quán)外債風(fēng)險管理的切實可行的政策建議，其中包括國際視角的外債管理比較研究，中國政府主權(quán)外債面臨的風(fēng)險種類和程度考察，主權(quán)外債管理的現(xiàn)實問題及強(qiáng)化風(fēng)險管理的措施和手段創(chuàng)新。結(jié)合多年的政府主權(quán)外債管理經(jīng)驗，筆者認(rèn)為，我國的政府主權(quán)外債風(fēng)險管理應(yīng)當(dāng)主動關(guān)注政府主權(quán)外債增量與經(jīng)濟(jì)環(huán)境的和諧，以適應(yīng)不斷變化的國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)金融形勢，相機(jī)抉擇，一方面，通過強(qiáng)化政府主權(quán)外債管理，有效防范和化解政府主權(quán)外債風(fēng)險，維護(hù)國家的經(jīng)濟(jì)安全；另一方面，通過實行具有彈性開放式的債務(wù)風(fēng)險管理，不僅可以實現(xiàn)一國政府既定的經(jīng)濟(jì)保障目標(biāo)，甚至可以有助于進(jìn)一步穩(wěn)定全球金融體系。筆者還認(rèn)為，政府主權(quán)外債風(fēng)險管理防范和化解絕不僅在于當(dāng)債務(wù)風(fēng)險發(fā)生或主權(quán)債務(wù)危機(jī)出現(xiàn)時的應(yīng)對策略探討，更在于注重在現(xiàn)有的條件和技術(shù)手段下，如何防范和規(guī)避風(fēng)險，這也是適應(yīng)國際金融政策體系變遷，建設(shè)開放、包容、有序的國際經(jīng)濟(jì)政治新秩序和構(gòu)建和諧國際社會的需要。目前，許多國家遭受了或正在遭受著主權(quán)債務(wù)危機(jī)，其過程是痛楚的，國家信譽(yù)受損，人民生活水平下降，經(jīng)濟(jì)迅速滑坡，任人指手畫腳，仍不知拯救從何而來。因此，唯有事先做好自身政府主權(quán)外債風(fēng)險管理，從被動應(yīng)對過渡到預(yù)期管理，才能未雨綢繆，防患于未然。

　　張徐，男，2001年7月畢業(yè)于西南財經(jīng)大學(xué)，獲金融學(xué)碩士學(xué)位，2004年7月——2006年7月期間留學(xué)日本早稻田大學(xué)，獲得工商管理碩士學(xué)位。2007屆財政部科學(xué)研究所博士。發(fā)表研究性文章十余篇，并參與數(shù)個國家部級課題研究。現(xiàn)任職于財政部外經(jīng)辦。