污染場地管理與修復(fù)

　　國際經(jīng)驗(yàn)表明污染場地由于遺留在現(xiàn)場的危險(xiǎn)廢物以及土壤和地下水的 污染，其再利用和再開發(fā)程序復(fù)雜、風(fēng)險(xiǎn)較大。如果管理不善對環(huán)境和公眾 健康可能構(gòu)成巨大威脅。因此，為了減少污染場地再開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，減輕對環(huán) 境和公眾健康的壓力，非常必要對污染場地進(jìn)行科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)管理和修復(fù)。同 時(shí)發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步表明合理安全開發(fā)污染場地有利于緩解經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展 用地的需求，對保護(hù)農(nóng)用耕地也將起到積極作用。中國快速的城市化進(jìn)程帶來了急劇的城市擴(kuò)張和迅猛的土地需求。同時(shí)，為了重組老舊的重污染行業(yè)和保護(hù)城市環(huán)境和公眾健康，很多工廠被遷至 城市郊區(qū)，給中心城區(qū)留下了大量的污染場地。中國污染場地的管理和修復(fù) 已經(jīng)成為一個(gè)不可忽視的重要問題。《污染場地管理與修復(fù)》 旨在介紹和總結(jié)國際經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，供中國污染場地管理和修復(fù)借鑒。《污染場地管理與修復(fù)》綜述了四個(gè)不同地區(qū)污染場地的管理框架：北 美（美國、加拿大），亞洲（日本、中國臺灣地區(qū)），歐洲（歐盟、英國、德國、荷蘭）和拉丁美洲（巴西、墨西哥）。美國：美國污染場地修復(fù)的框架主要包括1980年通過的《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法》，更多時(shí)候被簡稱為《超級基金法》?！冻壔鸱ā反_ 立了“污染者付費(fèi)原則”，規(guī)定不同當(dāng)事人（在法律上被定義為“潛在責(zé)任 方”）承擔(dān)修復(fù)此前遺留的被污染場地的責(zé)任。此外，《超級基金法》授權(quán) 美國環(huán)境保護(hù)局，可以強(qiáng)制任一潛在的責(zé)任方支付場地的修復(fù)費(fèi)用，包括沒 有直接造成污染的該塊土地的所有者和經(jīng)營者。場地修復(fù)費(fèi)用的分擔(dān)和責(zé)任 的分?jǐn)倢⒃诟鳚撛谪?zé)任方之間解決。該法對美國污染場地修復(fù)和企業(yè)環(huán)境行 為起到了非常積極的推動作用。但是早期法案也存在著嚴(yán)重的不足，包括：引起大量的法律訴訟，使小企業(yè)承受不公平的負(fù)擔(dān)；州政府和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的參 與不充分（主要行動由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)）等。特別是由于潛在的責(zé)任方可能承擔(dān) 無限且不確定的責(zé)任，這使得投資者和開發(fā)商望而卻步，致使污染場地閑置，無法開發(fā)，最終變成“棕地”。該法的這些缺點(diǎn)，已逐步通過后來對超級 基金計(jì)劃的多輪修正和改革得以糾正，其中包括2002年的《小規(guī)模企業(yè)責(zé)任 減輕和棕地振興法》和其他與棕地有關(guān)的多個(gè)項(xiàng)目和計(jì)劃。修改后的《超級 基金法》受到各利益相關(guān)方的歡迎，這些修正和改革對于中國這樣的發(fā)展中 國家具有實(shí)際借鑒意義。此外，美國《超級基金法》的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)還包括：場 地污染復(fù)雜、風(fēng)險(xiǎn)各異、制定修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)要科學(xué)現(xiàn)實(shí)。污染場地的修復(fù)技術(shù)含 量要求較高，因而修復(fù)成本也很高；科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)管理在很多情況下比場地修 復(fù)更為有效，如控制現(xiàn)有污染擴(kuò)散。加拿大：加拿大的政策框架高度分散，因?yàn)槲廴緢龅毓芾硎歉魇〉呢?zé)任。因此，聯(lián)邦的參與僅僅限于提供基金、技術(shù)援助以及制定聯(lián)邦指導(dǎo)方針。由于所有具有管轄權(quán)的省份均參與并主導(dǎo)污染場地的管理，加拿大的政策框 架凸顯了污染場地管理的復(fù)雜性，也為處理中央和地方關(guān)系提供了一種值得 參考的管理模式。亞洲：日本和中國臺灣地區(qū)在政策上主要沿襲了美國的基本模式，但又 根據(jù)自身的特點(diǎn)進(jìn)行了有效的改良。它們將農(nóng)業(yè)用地污染場地和工業(yè)污染場 地分開立法管理，值得我們研究如何面對中國國情和借鑒國際經(jīng)驗(yàn)。歐洲：歐盟各成員國的污染場地管理政策差異較大。盡管歐盟正在考慮 制定新的土地框架指令，計(jì)劃通過這一指令由歐盟統(tǒng)一負(fù)責(zé)污染場地的管理，但困難重重，凸顯地區(qū)差異對管理框架的影響。本書選定的3個(gè)成員國（英 國、德國和荷蘭）的政策各有特色。英國比美國更客觀現(xiàn)實(shí)，較早采取了基 于風(fēng)險(xiǎn)管理的污染場地管理方法。例如，在設(shè)定一個(gè)污染場地的修復(fù)目標(biāo)時(shí)，應(yīng)考慮該場地的未來用途和經(jīng)濟(jì)效益。荷蘭和德國政策的突出特點(diǎn)在于它 們把土壤看作不可再生資源，并把土地修復(fù)的過程視為恢復(fù)土壤特定功能的 過程。它們將修復(fù)目標(biāo)和土地規(guī)劃相結(jié)合的理念值得中國借鑒和推廣。拉丁美洲：與許多發(fā)展中國家相似，拉丁美洲目前還沒有針對受污染場 地修復(fù)和再開發(fā)的專門的、全面的法律法規(guī)。不過，巴西和墨西哥等國家正 在努力解決污染場地修復(fù)和再開發(fā)的問題。它們的經(jīng)驗(yàn)代表了發(fā)展中國家場 地修復(fù)的成長歷程。中國要有效解決大量且嚴(yán)重的污染場地問題，有必要從其他國家吸取處 理類似問題的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，加快建立一個(gè)科學(xué)實(shí)用的國家污染場地管理框架。在過去的30多年中，許多發(fā)達(dá)國家都建立了污染場地的政策框架和實(shí)施了 相應(yīng)的管理系統(tǒng)或?qū)嵤┘?xì)則，也不可避免地犯了許多錯(cuò)誤，走過許多彎路，付出了高昂的代價(jià)，這些經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)都值得中國參考和借鑒。

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