加強(qiáng)農(nóng)業(yè)支持力度的制度創(chuàng)新和政策調(diào)整對策研究

　　《加強(qiáng)農(nóng)業(yè)支持力度的制度創(chuàng)新和政策調(diào)整對策研究》的研究結(jié)論與政策建議如下：一、七個方面的理論觀點1．農(nóng)業(yè)支持目標(biāo)定位：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定、農(nóng)民收人提高、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品競爭力提升。不同歷史時期，隨著國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平提高、農(nóng)業(yè)資源條件改變以及農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系變化，政府農(nóng)業(yè)支持目標(biāo)亦在不斷優(yōu)化，且呈現(xiàn)出多元化的態(tài)勢。根據(jù)轉(zhuǎn)型期中國農(nóng)業(yè)資源、技術(shù)和文化要素特征，總結(jié)新中國成立后農(nóng)業(yè)支持目標(biāo)演進(jìn)規(guī)律，我們提出應(yīng)構(gòu)建包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定、農(nóng)民收入提高、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品競爭力提升在內(nèi)的中國農(nóng)業(yè)支持目標(biāo)體系。2．農(nóng)業(yè)支持制度框架：財政投入支持制度、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支持制度、糧食價格支持制度和農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償支持制度。在構(gòu)建農(nóng)業(yè)支持目標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，借鑒發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)支持的經(jīng)驗，我們認(rèn)為應(yīng)從財政農(nóng)業(yè)投入支持制度、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支持制度、糧食價格支持制度和農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償支持制度等多層面構(gòu)建農(nóng)業(yè)支持制度框架體系，根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展對支持規(guī)模、支持結(jié)構(gòu)、支持領(lǐng)域等方面需求的變化，對農(nóng)業(yè)支持的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、方向、重點等進(jìn)行動態(tài)優(yōu)化。3．農(nóng)業(yè)投人支持的現(xiàn)實問題：理念誤區(qū)、政策遺漏、執(zhí)行偏差和監(jiān)督失靈。盡管國家不斷加大農(nóng)業(yè)投入支持力度，但當(dāng)前政府農(nóng)業(yè)投入仍然問題頻生，主要源于政府農(nóng)業(yè)投入支持的理念誤區(qū)、政策遺漏、執(zhí)行偏差和監(jiān)督失靈，這充分表明僅有“加大”是不夠的，這只能表明決策者的“決心”．而不能保證投入資金真正起到支農(nóng)惠農(nóng)的功效。4．農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策面臨諸多困境：執(zhí)行成本高、政策效應(yīng)遞減、政策初衷異化。一是補(bǔ)貼面積核準(zhǔn)難，弄虛作假或其他違規(guī)現(xiàn)象屢禁不止：二是惠農(nóng)補(bǔ)貼多頭管理，缺乏協(xié)同機(jī)制，執(zhí)行難度大、執(zhí)行成本高、執(zhí)行效率低：三是補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)較低，對農(nóng)民生產(chǎn)成本補(bǔ)償有限，糧食補(bǔ)貼激勵效果不顯著，政策效應(yīng)逐年遞減；四是只發(fā)不管、不跟蹤，部分農(nóng)戶更改補(bǔ)貼資金用途，補(bǔ)貼政策初衷在實施過程中被異化。5．糧食價格支持模式：多元主體相互協(xié)作。糧食價格支持僅依靠政府力量是有限的，應(yīng)通過政府、村組集體、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織和糧食生產(chǎn)農(nóng)戶等多元主體相互協(xié)作來發(fā)展糧食生產(chǎn)、穩(wěn)定糧食價格和提高農(nóng)民收入。糧食價格支持模式有五條主線：政府一農(nóng)戶一糧食安全線、政府一企業(yè)（農(nóng)民專業(yè)合作組織）一農(nóng)戶一糧食安全線、政府一企業(yè)（農(nóng)民專業(yè)合作組織）一糧食安全線、政府一村組一農(nóng)戶一糧食安全線、政府一村組一糧食安全線。6．農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制：生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、生態(tài)補(bǔ)償?shù)目腕w、生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞健⑸鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。健全農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，必須明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、生態(tài)補(bǔ)償?shù)目腕w，科學(xué)確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞胶蜕鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。政府農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償支持是以國家或上級政府為實施和補(bǔ)償主體，以區(qū)域、基層政府或農(nóng)牧民為補(bǔ)償對象，以國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)品安全、資源安全、生態(tài)安全和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展為目標(biāo)，以農(nóng)業(yè)財政補(bǔ)貼、農(nóng)村政策傾斜和新型農(nóng)民培育投入等為手段的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償方式。7．農(nóng)業(yè)支持制度運行的保障機(jī)制：主體激勵機(jī)制、政策協(xié)調(diào)機(jī)制、績效評價機(jī)制、執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制。由于歷史和體制原因，農(nóng)業(yè)支持政策在運行中長期存在政出多門、主體模糊、資金使用分散、運行成本高、多重代理、信息不對稱、考評缺失以及監(jiān)督失靈等問題，嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)支持政策效應(yīng)發(fā)揮。基于現(xiàn)行行政管理體制和財政體制的現(xiàn)狀，為保證農(nóng)業(yè)支持政策有效實施，應(yīng)構(gòu)建以政策協(xié)調(diào)機(jī)制、執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制、績效評價機(jī)制和主體激勵機(jī)制為主要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)支持制度運行的保障機(jī)制。二、五項政策建議1．加大農(nóng)業(yè)投入支持力度。必須發(fā)揮財政資金的主導(dǎo)作用，逐步形成政府主導(dǎo)、社會參與、農(nóng)戶為主體的農(nóng)業(yè)投入穩(wěn)定增長機(jī)制和農(nóng)業(yè)投人支持制度體系；規(guī)范政府職能，確立財政農(nóng)業(yè)投人的方向和重點；要構(gòu)建整合農(nóng)業(yè)投人支持的協(xié)調(diào)機(jī)制，提高財政資金的使用效率。2．完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。必須明確農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策目標(biāo)，即發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而非農(nóng)民增收；優(yōu)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，補(bǔ)貼資金的配置應(yīng)以生產(chǎn)性專項補(bǔ)貼為重點；增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼范圍，重視食品安全和生態(tài)安全；調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對象，新增補(bǔ)貼向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型生產(chǎn)經(jīng)營主體傾斜。3．優(yōu)化糧食價格支持政策。夯實國內(nèi)基礎(chǔ)，穩(wěn)定糧食產(chǎn)量；調(diào)整糧食進(jìn)出口結(jié)構(gòu)，主動參與國際貿(mào)易；合理確定糧食保護(hù)價格，完善保護(hù)價制度；加強(qiáng)糧食供給和需求動態(tài)調(diào)節(jié)，完善干預(yù)政策。4．將農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償納入法制化軌道。在中央層面，主要針對農(nóng)業(yè)生態(tài)資源開發(fā)與管理、農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)與農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能改善、補(bǔ)償資金投入與補(bǔ)償?shù)姆结樅驼叩热中詥栴}進(jìn)行立法；在地方政府層面，可以根據(jù)中央制定的法律法規(guī)結(jié)合各地的實際情況出臺相應(yīng)的地方法規(guī)政策及實施細(xì)則。盡快制定地方性的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償實施辦法，以法定形式明確農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體、補(bǔ)償對象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式及補(bǔ)償途徑。5．健全農(nóng)業(yè)支持制度運行的保障機(jī)制。健全政策協(xié)調(diào)機(jī)制，以解決目前行政管理體制和財政體制下的“條塊體制”和各級政府“職責(zé)同構(gòu)”帶來的利益沖突對支持政策執(zhí)行的影響，實現(xiàn)支持政策的整合協(xié)調(diào)；健全執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，以避免農(nóng)業(yè)支持政策執(zhí)行過程中，不同層級政府“逐級發(fā)包”形成的多級委托代理關(guān)系中，政策執(zhí)行者逆向選擇與道德風(fēng)險行為的發(fā)生。保證農(nóng)業(yè)支持政策的高效運行；健全績效評估機(jī)制，以發(fā)現(xiàn)支持政策的漏洞，進(jìn)而對支持政策進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，促進(jìn)農(nóng)業(yè)支持政策執(zhí)行效率的提高：健全主體激勵機(jī)制，根據(jù)評估結(jié)果，采取財政激勵和行政激勵等手段，激勵相關(guān)主體加大農(nóng)業(yè)支持力度。

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