政策環(huán)境評價理論方法與實踐探索

　　《政策環(huán)境評價理論與實踐探索》是我近年來對政策環(huán)境評價理論與實踐探索的記錄，主要由我的博士論文《基于復合生態(tài)管理的政策環(huán)境評價方法研究》、《淮河流域水污染治理政策環(huán)境評價》報告和與喻元秀、程翠云、張海濤三位博士（后）陸續(xù)合作開展的“農(nóng)業(yè)政策環(huán)境評價研究”集成而來?！墩攮h(huán)境評價理論與實踐探索》分上下兩篇。上篇關于政策環(huán)境評價的理論探索，下篇是理論的具體應用與實踐。上篇理論探索部分：章，簡要闡述政策環(huán)境評價的重要性。第二章，系統(tǒng)整理外政策環(huán)境評價進展。與國外政策環(huán)境評價相比，我國政策環(huán)境評價尚停留在學術研究和討論階段，涉及領域較少，開展的實際案例也較為有限，缺乏大范圍開展這一工作的技術和人員支撐，這也是新環(huán)保法中未對政策環(huán)境評價做出硬性要求的主要原因之一。并且，國家在現(xiàn)階段制定區(qū)域和資源開發(fā)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構和生產(chǎn)力布局等經(jīng)濟建設和社會發(fā)展重大決策時，較少進行環(huán)境影響論證；所開展的有限的政策環(huán)境評價試點等實踐未能有效參與和影響政策制定過程，我國政策環(huán)境評價制度的完善還有很長的路要走。第三章，較為系統(tǒng)地介紹了政策環(huán)境評價的幾種基礎理論，包括政策科學理論、新制度經(jīng)濟學、系統(tǒng)分析理論、社會一經(jīng)濟.自然復合生態(tài)系統(tǒng)理論。第四章，結合政策要素結構、調(diào)控功能和影響過程的闡釋，系統(tǒng)分析面向生產(chǎn)、消費、流通、還原、調(diào)控的復合生態(tài)系統(tǒng)政策體系，面向自然、經(jīng)濟、社會生態(tài)服務功能的環(huán)境客體體系，面向結構整合、功能整合和過程整合的生態(tài)整合方法和時、空、量、構、序分析框架，以及包括結構整合、功能整合和過程整合的生態(tài)整合機制。同時，構筑政策環(huán)境評價方法集成體系，包括界定政策系統(tǒng)的自然、經(jīng)濟、社會內(nèi)涵，辨識三維政策系統(tǒng)的政策問題、政策目標、政策目標團體、政策工具、自然稟賦、經(jīng)濟技術基礎和制度體制環(huán)境，分析政策問題和達到政策目標的政策諸方案，政策對自然生態(tài)服務功能、經(jīng)濟生態(tài)服務功能和社會生態(tài)服務功能影響的產(chǎn)生機理和可能的重大影響識別，利用情景設計、多觀點分析等方法設計政策方案，評價政策對復合生態(tài)系統(tǒng)能流、物流、信息流和資金流的綜合影響，提出政策方案優(yōu)先排序建議以作為決策依據(jù)。下篇應用與實踐部分，具體包括農(nóng)業(yè)政策、紙業(yè)政策和水污染防治政策三類政策環(huán)境評價實踐評估。第五章，以我國農(nóng)業(yè)政策系統(tǒng)為政策環(huán)境評價的研究對象，在系統(tǒng)分析改革開放以來三十多年農(nóng)業(yè)政策的演變歷程及我國農(nóng)業(yè)復合生態(tài)系統(tǒng)歷史演變趨勢的基礎上，剖析了影響我國農(nóng)業(yè)復合生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的關鍵問題，在此基礎上預測了我國農(nóng)業(yè)污染趨勢，剖析了農(nóng)業(yè)污染的途徑，并提出一系列有針對性的農(nóng)業(yè)政策環(huán)境優(yōu)化建議。為我國制定農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃提供參考，避免或盡可能降低由于決策失誤或?qū)嵤┻^程中的“政策失靈”帶來的不利環(huán)境影響。第六章，以國家紙業(yè)政策為例，將建立的政策環(huán)境評價的理論框架與方法體系進行了初步應用，取得了一些有價值的結論。對目前國家大力推行的“林紙一體化”的政策方案進行了深入的研究與論證，提出了“人，紙.林”復合生態(tài)建設政策建議，即以人的生產(chǎn)一消費一還原一調(diào)控行為為主線，現(xiàn)階段加大一、二、三產(chǎn)業(yè)以及自然保護部門的結構功能協(xié)調(diào)力度，強化跨部門的復合生態(tài)規(guī)劃與管理，加大廢紙回收利用的力度，充分利用林業(yè)“四剩”等廢棄物資源，實行清潔生產(chǎn)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟；適應加入WTO和經(jīng)濟全球化的要求，適當?shù)亟?jīng)營國際、兩個市場，利用國際、兩種資源，強化國家自然生態(tài)服務功能；中長期要創(chuàng)造各種有利條件，推進功能經(jīng)濟和無紙化辦公的進程，從根本上改變紙及紙板消費惡性膨脹的局面。第七章，基于復合生態(tài)管理的政策環(huán)境評價理論和方法，系統(tǒng)分析了淮河流域水污染防治政策目標、結構、功能與發(fā)生影響的過程，以及政策失效所帶來的自然生態(tài)、經(jīng)濟社會損失，在綜合評價政策得失的基礎上，提出了從社會治理、經(jīng)濟調(diào)控和科技推動三個方面的政策調(diào)控措施。總體來說，政策層面的戰(zhàn)略環(huán)境評價無論還是國外，都屬于前沿領域，而且涉及的政策千差萬別，目前還沒有放之四海而皆準的模式和方法論。但是政策戰(zhàn)略環(huán)境評價本質(zhì)上仍然屬于決策優(yōu)化的制度安排和決策支持工具，的基本要點還是要遵循的。首先，要進行政策系統(tǒng)分析，明確政策目標、政策主體、政策客體和政策工具，通過利益相關者分析辨識政策發(fā)生作用的動力機制和可能產(chǎn)生環(huán)境影響的邏輯框架。其次，預測不同的政策選項可能產(chǎn)生的環(huán)境影響與生態(tài)風險的可能性與屬性特征。后，依據(jù)法律法規(guī)和設定的目標，立足需要與可能，兼顧當前與長遠，提出修改完善政策與規(guī)范政策執(zhí)行等方面的對策建議。這個評價過程應該是貫穿政策生命周期的全過程，直至新的政策取代過時的政策。

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