中華帝國(guó)有一個(gè)不可思議的地方，就是它能用一個(gè)很小的官員編制，來(lái)統(tǒng)治如此眾多的人口。為了說(shuō)明這一點(diǎn)，必須先看一下地方官員是怎樣行使職權(quán)的。
一個(gè)由北京任命的縣官來(lái)到的地方，那里不是根本沒(méi)有地方當(dāng)局和地方權(quán)力機(jī)構(gòu)的；他的首要任務(wù)是和地方上層人物搞好關(guān)系。他在北京被皇帝召見(jiàn)后，就通過(guò)驛站前往該縣就職。他沿著驛道每天從一個(gè)城市到另一個(gè)城市，一站一站地行進(jìn)，也許要走一個(gè)月或更長(zhǎng)的時(shí)間。每到一站，他會(huì)受到地方官員的接待，并在驛站下榻。當(dāng)一個(gè)地方長(zhǎng)官最后被簇?fù)碇呦蛩吐毜目h衙門（即一個(gè)由官署、住宅、監(jiān)獄、倉(cāng)庫(kù)、棧房一起組成的大院）時(shí)，他通常會(huì)帶來(lái)兩類私人助手：第一類是他個(gè)人的雇員；第二類是他的私人幕僚，他們是行政事務(wù)方面的顧問(wèn)或行家。這些人被稱為幕友，他們都具有士子的身份，通常是取得功名的人，尤其擅長(zhǎng)法律和財(cái)政方面的事務(wù)。雇員和幕友的薪俸都由該地方官自己開(kāi)銷。他們和該地方官一起來(lái)到一個(gè)陌生地區(qū)，因?yàn)橛忻摹盎乇芊ā苯构賳T在自己的省份任職，這使他和他的幕僚都成了外地人，他們可能不懂當(dāng)?shù)胤窖?，也與當(dāng)?shù)氐睦﹃P(guān)系沒(méi)有瓜葛。
這些新來(lái)的人在他們的衙門里會(huì)發(fā)現(xiàn)兩種人：第一種是書(shū)吏班子，他們處理衙門內(nèi)部的日常文書(shū)工作，并且熟悉公文檔案和某些專門事務(wù)；第二種是從事外勤的衙役，他們代表衙門與老百姓打交道，負(fù)責(zé)維持秩序、收稅和緝捕罪犯等工作。這些地方官的班子中的本地人，當(dāng)然在地方上有著廣泛的根基，所以地方官的首要任務(wù)就是按照自己的意愿駕馭他們的工作。因此，他安置他的私人雇員把守衙門的大門，以控制出入，并派他們主管文案以處理文件。這樣就可以在皇帝任命的外地官員和當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)之間建立起平衡，外地官員則通過(guò)這個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)行使他的職權(quán)。
一般的地方行政官職權(quán)的一個(gè)特點(diǎn)，就是他在表面上管轄著一個(gè)約有二十萬(wàn)到二十五萬(wàn)居民的地區(qū)，地方長(zhǎng)官是中央政府任命的該地唯一代表。這種表面地位造成的結(jié)果，就是地方長(zhǎng)官只有在與當(dāng)?shù)丶澥款^面人物的密切合作下，才能做他的工作。在理論上，他須具備的主要優(yōu)秀品質(zhì)是要“親”民，但實(shí)際上，他必須與上層分子保持密切的接觸。北京依靠他與他們的合作來(lái)維持穩(wěn)定。朝廷必須防止縣級(jí)政府演變?yōu)榧兇饩S持紳士的政權(quán)，為此必須經(jīng)常向紳士灌輸恤民的思想。沒(méi)有一個(gè)王朝能夠建立起比紳士所希望的更好的政府。簡(jiǎn)言之，清朝的中央政府是高度集權(quán)的，但集權(quán)又是極為表面的。它防止出現(xiàn)地方自治，但又對(duì)地方官員委以要他與地方上層合作的重任。規(guī)章是僵死的，但卻放之四海而皆準(zhǔn)。它們必須在各地方貫徹。要官民遵奉它們，得威之以刑，但通常是靠協(xié)商來(lái)實(shí)現(xiàn)的。
地方政府的另一個(gè)特點(diǎn)是它沒(méi)有獨(dú)立的預(yù)算，它們被指望用當(dāng)?shù)卣魇盏穆?guī)自行支付費(fèi)用來(lái)進(jìn)行工作。這樣，它們由于包稅的積習(xí)而腐化起來(lái)（至少按照近代西方的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)說(shuō)是腐化了）。政府指望按預(yù)定的總額得到稅收。衙門的書(shū)吏和差役都靠陋規(guī)維持生活，地方長(zhǎng)官則靠他取得的當(dāng)?shù)囟愂眨环矫婢S持行政開(kāi)支，一方面上繳攤派的稅收定額。因此，清代面臨的不是廢除不正當(dāng)?shù)睦账鞯膯?wèn)題，而是取消過(guò)分勒索的問(wèn)題。
這就產(chǎn)生了一個(gè)既得利益集團(tuán)的政府。它大大地偏向于當(dāng)?shù)乜N紳之家；他們能夠?qū){稅做出最巧妙安排，使得事實(shí)上按照稅率遞減制納稅，即富人按財(cái)產(chǎn)的比例納稅較少，而窮人納稅較多。如果誰(shuí)變得相當(dāng)富有，并且有優(yōu)越的社會(huì)關(guān)系，他就可以向政府交很少的稅。紳士利用他們的功名身分、特殊關(guān)系和特權(quán)干預(yù)地方行政，可以說(shuō)不是代議制政府的形式，而是上層人物統(tǒng)治的形式，即使當(dāng)紳士們認(rèn)真地實(shí)行父母官式的和愛(ài)民的統(tǒng)治時(shí)也是如此。結(jié)果是：清政府政治的清明和效能在很大程度上取決于各地區(qū)當(dāng)?shù)鼐用竦牡赖潞图澥款^面人物的操守。［1］
因此，清王朝政府又有了另一個(gè)特點(diǎn)，即是它具有人的特性?；实郾讳秩境筛赣H般的人物。官吏和紳士對(duì)他和他的家系的忠誠(chéng)，是出于具體的個(gè)人關(guān)系，而皇帝對(duì)帝國(guó)的統(tǒng)治是靠他個(gè)人的每日統(tǒng)治活動(dòng)來(lái)進(jìn)行指導(dǎo)的。他的王朝能夠取得權(quán)力，最根本的一條是由于它有能力對(duì)中國(guó)的國(guó)家和社會(huì)實(shí)行統(tǒng)一的統(tǒng)治。中國(guó)的統(tǒng)一在今天民族主義的語(yǔ)言里有它的現(xiàn)代意義，即要使中國(guó)能夠立足于世界民族之林。但是在現(xiàn)代以前的時(shí)代，統(tǒng)一的真正價(jià)值是通過(guò)鎮(zhèn)壓內(nèi)亂、地方上的無(wú)政府狀態(tài)和盜匪的騷亂給中國(guó)人民以安全。在過(guò)去，分裂就是災(zāi)難，這首先是因?yàn)樗鼘?duì)上層和老百姓都同樣意味著內(nèi)戰(zhàn)和不安全。統(tǒng)一意味著和平，從而帶來(lái)了豐衣足食。這是一個(gè)至遲從戰(zhàn)國(guó)（公元前403—221年）時(shí)期起就徹底建立起來(lái)的中國(guó)的價(jià)值觀念體系。和平和秩序支持著王朝的統(tǒng)治。這兩者的實(shí)現(xiàn)依靠的是一個(gè)王朝的中央權(quán)力，王朝高居于地方官僚統(tǒng)治之巔，而在官僚統(tǒng)治下面則通過(guò)宗族關(guān)系和紳士領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)的忠誠(chéng)來(lái)維持對(duì)地方的控制。這種忠誠(chéng)是儒家學(xué)說(shuō)的產(chǎn)物：只有通過(guò)儒家學(xué)說(shuō)，才能理解中國(guó)傳統(tǒng)的政治形態(tài)。
政府統(tǒng)治的活動(dòng)可以區(qū)別為兩類：一類是往下只到地方縣一級(jí)官員的正規(guī)官僚機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，另一類是由各地縉紳之家進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和施加影響的非正規(guī)的網(wǎng)狀系統(tǒng)的活動(dòng)。這種區(qū)分在解決糾紛時(shí)就很明顯。一般說(shuō)，地方官的法庭只是在非正式的調(diào)停無(wú)效時(shí)才進(jìn)行法律解決。鼓勵(lì)通過(guò)家庭、宗族以及同業(yè)行會(huì)和其他非政府機(jī)構(gòu)來(lái)解決爭(zhēng)端。正式的“族規(guī)”責(zé)成族內(nèi)的成員盡可能避免法律訴訟，要他們?cè)谧彘L(zhǎng)的主持下在族內(nèi)解決一切爭(zhēng)端，而不為衙門吏役所左右。因此，民事訴訟和商務(wù)爭(zhēng)端盡可能留給宗族、商業(yè)行會(huì)和其他非正式的機(jī)構(gòu)去裁決。
清律列舉了大約四千種犯罪行為，同樣也逐一列舉了對(duì)這些犯罪的處罰。刑罰分為五等：第一等是笞，第二等是杖，用于大約一千種犯罪行為。常例是笞一百折為杖四十，但因受刑以后會(huì)感染，這對(duì)生命仍有嚴(yán)重的威脅。第三等是徒，服這種刑時(shí)，為了使囚犯能經(jīng)常吃飽飯和得到照顧，就要通過(guò)貪污的獄吏的服務(wù)，這需要給他們花很多錢，以支付各種開(kāi)銷和行賄。第四等是流，或是終生、或到遠(yuǎn)方，或在邊疆服軍役。最后，最重的刑罰是死刑，適用于大約八百種犯罪行為；死刑又有輕重之分，逐步加重，包括絞、斬、曝尸、磔裂（即“千刀萬(wàn)剮”）。
清朝的司法體系從下到上大致有六個(gè)地區(qū)等級(jí)。它從一千五百個(gè)縣和相當(dāng)于縣級(jí)的地區(qū)開(kāi)始，然后上升到高一級(jí)的一百八十個(gè)府和十八個(gè)省。再往上，案件送交京師的刑部審理，由刑部再呈送第五級(jí)，即三法司?；实凼亲罡咭患?jí)。他可以批準(zhǔn)或駁回下面呈上來(lái)的有關(guān)死刑案件的擬審意見(jiàn)。這個(gè)體系組織很嚴(yán)密，判刑執(zhí)行得也極為認(rèn)真，至少?gòu)挠涊d看是這樣。在判決時(shí)要引用案例，但這種引證并不具有法律上的約束力，只是作為類似的案例提出來(lái)的。
實(shí)際上只有笞杖之刑通常是在縣一級(jí)定案，向上申報(bào)即可?？h長(zhǎng)可以即時(shí)處理一些情節(jié)較輕的案件，可是必須把包括徒刑或更重的判決在內(nèi)的嚴(yán)重案件報(bào)送上級(jí)，附上擬審意見(jiàn)?？h幕友對(duì)他進(jìn)行指導(dǎo)，但幕友是不能出庭的?？h令通常受到催迫，得在一定的期限之內(nèi)拘捕罪犯，并在一定的限期之前結(jié)案。例如，強(qiáng)盜作案之后，必須在四個(gè)月之內(nèi)破案。因此，縣官也得給他的衙役規(guī)定限期，并根據(jù)完成任務(wù)的情況對(duì)他們進(jìn)行獎(jiǎng)懲。知縣可以在法庭里對(duì)原告和被告雙方進(jìn)行刑訊，使用標(biāo)準(zhǔn)刑具來(lái)鞭笞、掌嘴或拶指和拶踝骨等。只有根據(jù)某條特定的法律條款，才能進(jìn)行判決，還要有關(guān)人犯寫(xiě)出供狀、畫(huà)押、并接受判決。但是，如果判錯(cuò)了案，縣令就要受到嚴(yán)懲，如果證明是他的錯(cuò)，他就應(yīng)身受冤屈者受的刑罰。
縣令在執(zhí)法時(shí)，既要遵循晚清法典中四百三十六條基本法律條文（律），又要遵循一千九百個(gè)左右補(bǔ)充案例（例），而這兩種法律條款還可能互相矛盾。法律既不是主要的，也完全不帶普遍性，而它的含義又是模棱兩可和含混不清的。因此，縣官必須小心翼翼，當(dāng)他作為一名法官時(shí)，地位是很不可靠的。他還不得不為牽扯到案件中的私人利益所左右，做出不致引起紳士階層會(huì)通過(guò)其他途徑向他的上司表示不滿的判決。對(duì)于任何一個(gè)縣令來(lái)說(shuō)，當(dāng)他坐在法官席上時(shí)，斷官司是一件令人頭痛的事。在老百姓當(dāng)中，打官司對(duì)有關(guān)各方都是一場(chǎng)災(zāi)難?；ㄔ谘瞄T差役身上的錢，可以使被告和原告雙方都傾家蕩產(chǎn)。因此，在清代的中國(guó)社會(huì)中，訴訟只起著較小的作用?；实鄣闹I旨甚至勸誡老百姓不要進(jìn)法庭。反對(duì)上法庭的偏見(jiàn)波及到那些以寫(xiě)狀紙為職業(yè)的人。他們被責(zé)難為煽起爭(zhēng)訟的人。在這個(gè)沒(méi)有律師的國(guó)度里，從事法律活動(dòng)的職業(yè)得不到承認(rèn)。最主要的是，法律被看成是應(yīng)該在家庭和宗族里通行的個(gè)人關(guān)系的支柱。法律體現(xiàn)了儒家的社會(huì)準(zhǔn)則。當(dāng)這些準(zhǔn)則得到嚴(yán)格地遵循時(shí)，就不必訴諸法律了。［2］
總之，結(jié)論只能是這樣的：傳統(tǒng)的中國(guó)在地方一級(jí)是受擴(kuò)大了的家庭或者說(shuō)受宗族的支配，這在相當(dāng)程度上是因?yàn)閭鹘y(tǒng)中國(guó)是等級(jí)名分結(jié)構(gòu)的主要支柱，而這個(gè)結(jié)構(gòu)是遵循著有關(guān)宗族關(guān)系的經(jīng)典教義而在起各種作用的。宗族教導(dǎo)人們要順從長(zhǎng)上，對(duì)父親或丈夫，對(duì)紳士或官長(zhǎng)都應(yīng)如此。官僚政治及其進(jìn)行政治控制的各種機(jī)構(gòu)代表著統(tǒng)治者，并想方設(shè)法向統(tǒng)治者效忠。但官僚政治在老百姓的生活中起的作用較小，宗族制度則起著主要作用。在現(xiàn)代革命中，平衡改變了，現(xiàn)在官僚政治居于支配地位，而家庭-氏族制度則被弄得七零八落。但對(duì)于十九世紀(jì)初期的清代，我們只能在舊的基礎(chǔ)上才能加以理解。
清帝國(guó)的政府組織保留著明代從1368年起建立的三大機(jī)構(gòu)：由天子統(tǒng)治和主宰、由朝廷領(lǐng)導(dǎo)的文官政府；在長(zhǎng)城以內(nèi)和 邊境地區(qū)維持秩序的軍事組織；以及對(duì)各級(jí)政府的行政情況進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)督的監(jiān)察系統(tǒng)。這個(gè)王朝三權(quán)鼎立的每個(gè)部門都是從明朝承襲下來(lái)的，滿洲人只是進(jìn)行了某些修補(bǔ)。
在文職行政機(jī)構(gòu)方面，中央政府由六部組成，各部之首是滿、漢大臣和副大臣，他們一起行使職權(quán)。這種包括六方面的體制是從唐朝沿襲下來(lái)的，它把各種行政事務(wù)劃分為吏、戶、禮、兵、刑和工六類。這種六方面的體制也反映在從省到府縣政府的各級(jí)衙門里。十八個(gè)省的巡撫除少數(shù)例外，都與總督共同管理他們的轄區(qū)，而總督在大多數(shù)情況下管轄兩省，因此，每個(gè)總督和兩個(gè)巡撫共事。通常清代的巡撫是漢人而總督是滿人。他們各自都有自己的私人衛(wèi)隊(duì)?？偠胶脱矒嵋话懵?lián)名向皇帝呈報(bào)本省的各種事務(wù)。在他們下面的各級(jí)地方行政和機(jī)構(gòu)中，道是由兩個(gè)以上的府組成，府又包括兩個(gè)以上的縣，縣是最低一級(jí)，全國(guó)共有約一千五百個(gè)縣或相當(dāng)于縣的機(jī)構(gòu)——道員、知府、知縣這些職位幾乎全由漢人擔(dān)任。
在軍事部門，清朝的綠營(yíng)是從明代遺留下來(lái)的駐防軍（衛(wèi)和所）衍化出來(lái)的，在遍布全國(guó)各地的小哨所駐防。滿洲人在這種軍事組織之外增加了自己的軍隊(duì)——旗兵——做為最主要的后備力量。早在占領(lǐng)中國(guó)北部以前，尚武的滿洲民族就建立了合軍政為一體的“旗”。在旗這種制度下，有戰(zhàn)斗力的滿族男子都按其出身分屬八旗中的一旗，并在不同地區(qū)撥給他們一份土地為謀生之用。在這個(gè)基本的行政結(jié)構(gòu)之外，還增建了蒙古八旗和漢軍八旗。加在一起，這二十四旗就是一支召之即來(lái)和直接效忠于清王朝的攻擊力量。八旗的軍官由皇帝任命，他們的生活資料由朝廷以土地或俸祿的形式授予。各旗在任何地區(qū)都沒(méi)有根據(jù)地，而清朝在擢升軍官時(shí)則著眼于不致出現(xiàn)私人派系，從而不使出現(xiàn)對(duì)朝廷不忠的行為。
監(jiān)察機(jī)構(gòu)的主要代表是都察院，這也是從唐朝和唐以前沿襲下來(lái)的一個(gè)機(jī)構(gòu)。都察院的人員從正規(guī)的文官中抽調(diào)，任期數(shù)年，然后再回到一般官府中任職。他們?cè)诰熈坪桶词》衷O(shè)的十五道中任職，其職掌是體察民情，對(duì)同僚們進(jìn)行糾察彈劾。御史在古代向君主進(jìn)諫的職掌在清朝并未完全廢棄，但已退居于次要地位。還有一些其他機(jī)構(gòu)也代表皇帝管理政務(wù)——首先就是宗人府。對(duì)宗人府的親王們則謹(jǐn)慎地防止他們插手朝廷和各省的權(quán)力，但在必要時(shí)，可以召他們前來(lái)處理某些重大問(wèn)題。宗人府是為皇帝儲(chǔ)備得力助手，并且是培訓(xùn)他們效忠嗣君的場(chǎng)所。按照清朝的傳統(tǒng)，皇帝臨終時(shí)將繼位皇子的名字置放于一密封盒中，而他的遺愿便具有祖宗之法的威力。誠(chéng)然，這并沒(méi)有制止康熙諸子之間的兄弟相殘，也沒(méi)有阻止人們懷疑繼位者雍正篡奪皇位（最后，雍正將他兄弟中的五人置于死地）。宮廷的宦官也是實(shí)行監(jiān)視的另一類重要人員，因?yàn)榛鹿偈呛髮m必然產(chǎn)生的特殊產(chǎn)物；反過(guò)來(lái)，后宮之所以需要，是為了生育眾多的皇子，以便有可能從中挑選出才具優(yōu)長(zhǎng)的皇位繼承者。明代宦官專權(quán)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，使得有清一代建立了嚴(yán)格的制度防止他們掌握權(quán)力，他們一般是不準(zhǔn)干預(yù)政務(wù)的。清政府最初不是在宦官當(dāng)中而是在漢人奴仆（最早的家奴）和在旗的漢人中找到了他們最可信賴的臣仆，在清朝統(tǒng)治的頭一百年，這些人擔(dān)任了許多高官要職。但是宦官在皇宮中仍然是不可或缺的。最后，在十九世紀(jì)后期慈禧太后這位女主當(dāng)權(quán)時(shí)，他們又曾有過(guò)短暫的黃金時(shí)代。
皇帝高踞于文官政府、軍隊(duì)和監(jiān)察機(jī)構(gòu)三大支柱的頂端，他在日常政務(wù)中操持著那些或者協(xié)助他維護(hù)權(quán)力，或者幫助他行使權(quán)力的為數(shù)眾多的機(jī)構(gòu)。專門的機(jī)構(gòu)處理皇家親貴、皇族以及旗民的事務(wù)，對(duì)宮廷內(nèi)務(wù)，則與宦官一起處理。內(nèi)務(wù)府財(cái)源很廣，有皇莊、專門的稅收和貢物（包括廣州貿(mào)易的特稅和貢物），有對(duì)人參和皮毛的壟斷，有罰款和籍沒(méi)的家產(chǎn)以及官窯和皇家織造，因此歲入很大。但是這些巨額的財(cái)富是保密的，是滿清皇朝的特別支柱，它與政府的收入完全分開(kāi)。
在北京的幾百個(gè)官署里，數(shù)以千計(jì)的書(shū)吏將幾十萬(wàn)件文件謄錄和歸檔。在這整個(gè)抄寫(xiě)和傳送的過(guò)程中，傳統(tǒng)上有內(nèi)廷和外廷之別。外廷是正式的最高機(jī)構(gòu)，它由六部和包括從明朝承襲下來(lái)的內(nèi)閣等其他高級(jí)官署組成。內(nèi)廷則是皇帝的較不正式的顧問(wèn)和幫手，主要是親王、后妃、宦官等人，他們以個(gè)人的身份協(xié)助皇帝處理政務(wù)，其中最初包括有挑選出來(lái)進(jìn)行這類工作的內(nèi)閣大學(xué)士，后來(lái)則名為軍機(jī)大臣；后者最初為了處理軍務(wù)于1729年前后設(shè)立，他們組成了一個(gè)更不正規(guī)但卻更有實(shí)效的機(jī)構(gòu)?；实鄣囊庵就ㄟ^(guò)這些名目不一的工具和復(fù)雜的程序形成和表達(dá)出來(lái)，做出這個(gè)金字塔式的政府的最高決定。
在政務(wù)過(guò)程中，各省高級(jí)官吏給清帝本人的奏章是通過(guò)驛站傳遞的。清朝統(tǒng)治者通過(guò)這種制度從遍布全國(guó)的可靠的官員那里獲得情報(bào)，他們可以向皇帝進(jìn)呈只有天子本人才能親啟的“密折”。在這些批復(fù)的文件上，也許有皇帝親筆批示的諭旨，或有關(guān)道德倫常的訓(xùn)諭。也可能有比較高級(jí)的官吏甚至老百姓的請(qǐng)?jiān)浮；实墼趯?duì)他們進(jìn)行批復(fù)時(shí)，便頒布解決問(wèn)題或?qū)ㄗh做出決定的敕令，這些決定又通過(guò)驛站送出，在許多情況下，它們由幾家商號(hào)以所謂邸報(bào)的形式在宮廷之外張貼，以供傳抄并分發(fā)至各省省會(huì)。［3］
天子在理論上具有無(wú)所不包的君權(quán)，但實(shí)際在相當(dāng)程度上卻是虛有其表的，他的統(tǒng)治就是這種理論與實(shí)際二者的結(jié)合。君主支配著社會(huì)的最上層，不但控制著軍隊(duì)的指揮和民政，而且還通過(guò)諸如對(duì)食鹽的專賣，以及對(duì)一切大規(guī)模經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的特許和調(diào)節(jié)來(lái)控制國(guó)民經(jīng)濟(jì)。此外，皇帝就是圣人，他的起居行為能樹(shù)立一個(gè)有教育意義的道德典范。他發(fā)布道德倫常方面的訓(xùn)諭，同時(shí)，他也是鑒賞各種優(yōu)秀藝術(shù)的行家和文學(xué)風(fēng)格上的楷模。他的統(tǒng)治既講究禮儀，又完全集中于個(gè)人，而且在理論上還是無(wú)所不能的。但皇權(quán)這樣集中的結(jié)果，就使他的統(tǒng)治機(jī)器浮在上面了。
雖然皇帝可以控制國(guó)家和社會(huì)的最上層，但他在官府看不上眼的平庸老百姓的日常生活中，卻只是一個(gè)象征?；实鄣墓賳T從來(lái)不去大多數(shù)中國(guó)人民住的鄉(xiāng)村，只是在作為農(nóng)村生活中心的集鎮(zhèn)才有衙役代表他們。因此，我們對(duì)十九世紀(jì)早期的中國(guó)的了解不會(huì)全面；相對(duì)地說(shuō)，我們對(duì)帝國(guó)上層的制度有較多的了解，而對(duì)人民大眾的生活則知之甚少。民間的道教和佛教所以能夠在農(nóng)村社會(huì)里盛行，是因?yàn)樗鼈円呀?jīng)被迫一直保持分散的形式，不能再提供與統(tǒng)治結(jié)構(gòu)相對(duì)抗的或取而代之的組織。習(xí)俗保存了豐富多采的廟會(huì)、宗教儀式和節(jié)慶日活動(dòng)，它們有著宗族的支持和地方紳士的領(lǐng)導(dǎo)，但和官方的關(guān)系卻非常疏遠(yuǎn)。這就在強(qiáng)大而又脆弱的國(guó)家機(jī)器與老百姓不斷發(fā)展的自給自足生活之間形成了勉強(qiáng)的平衡。
清代的欽定儒家思想的宏偉構(gòu)思，把道德和政治結(jié)合了起來(lái)，并且把社會(huì)秩序和宇宙秩序融為一體。它實(shí)際上乃是摻雜著儒家和非儒家學(xué)派各種成份的混合物。最初，經(jīng)典的儒家教義強(qiáng)調(diào)道德榜樣和善良行為對(duì)公眾的薰陶，以便使社會(huì)的身份等級(jí)制度不受觸動(dòng)。但是早在西漢時(shí)期，帝國(guó)政府又對(duì)儒家的教義添加了某些法家的學(xué)說(shuō)。它們包含兩個(gè)方面的內(nèi)容，既強(qiáng)調(diào)使老百姓就范而實(shí)行的刑法和獎(jiǎng)懲手段，又強(qiáng)調(diào)指導(dǎo)掌權(quán)者進(jìn)行統(tǒng)治的方法。法律和方法二者都由那個(gè)意義含混的術(shù)語(yǔ)“法”來(lái)表示，因此，所謂法家學(xué)派也可以稱為執(zhí)政者的學(xué)派。按照他們的觀點(diǎn)，掌權(quán)者首要的任務(wù)就是在官吏隊(duì)伍中發(fā)揮人的才干，保證他們正常地履行職責(zé)，他自己則充當(dāng)最高的主宰以保持政府的運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，在清代官員老于世故的從政手段和他們用以應(yīng)付政府各種問(wèn)題的“經(jīng)世致用之術(shù)”的背后，有著一個(gè)十分古老的傳統(tǒng)。
除了這個(gè)欽定的儒家學(xué)說(shuō)和法家學(xué)說(shuō)的混合物外，清政府還有另一套性質(zhì)相同的原則，這就是把官僚政治的和個(gè)人-封建的組織方法結(jié)合起來(lái)。從遠(yuǎn)古時(shí)代起，中華帝國(guó)就產(chǎn)生了官僚政治的特征。漢代的皇帝給一個(gè)官吏一定范圍的轄區(qū)、一定的俸祿和固定的職責(zé)，通過(guò)文書(shū)來(lái)往給以指示，并對(duì)他的權(quán)力加以一定的限制：這一切都是為了保證使這個(gè)官員能正常而不斷地完成其任務(wù)。中國(guó)古代的這種不徇私情、客觀公正和有明確權(quán)限的吏治，頗有點(diǎn)“現(xiàn)代”味道。從公元前221年秦朝統(tǒng)一開(kāi)始，不斷加強(qiáng)的中央集權(quán)政權(quán)，通過(guò)任命官員建立郡縣一直在推廣這種官僚政治體制?？墒蔷驮谕瑫r(shí)，一種個(gè)人的或個(gè)人-封建型的政治繼續(xù)和官僚型的政治平行發(fā)展。這不但明顯地表現(xiàn)在皇帝任命官員時(shí)著眼于他們對(duì)皇帝本人的忠誠(chéng)。而且他還繼續(xù)給他的親屬和支持者分封采邑和爵位。每一代天子都保有一個(gè)由忠于他本人的藩封組成的寡頭政府。他也繼續(xù)要求他們進(jìn)貢和效忠，如果外國(guó)統(tǒng)治者希望與中國(guó)保持關(guān)系，中國(guó)皇帝也要他們納貢和效忠。我們?cè)谶@里采用中世紀(jì)歐洲封建時(shí)代流傳下來(lái)的英語(yǔ)術(shù)語(yǔ)“fief”，“vassal”和“tribute”是經(jīng)過(guò)深思熟慮的，因?yàn)橹形牡男g(shù)語(yǔ)（“封”相當(dāng)于“fief”，“藩”相當(dāng)于“vassal”，以及“貢”相當(dāng)于“tribute”）看來(lái)有著極為相似的含義。甚至每當(dāng)涉及到皇帝的恩澤和官僚的感戴和忠順之情時(shí)，官僚政治在習(xí)慣上也用帶有人情的術(shù)語(yǔ)“恩”和“忠”來(lái)表達(dá)。這些封建術(shù)語(yǔ)也和王室家庭內(nèi)部的親戚關(guān)系交織在一起。
實(shí)際上，在清朝的政治生活中，儒家和法家，官僚政治和封建主義的原則都很明顯。例如，從宋朝沿襲下來(lái)的保甲連坐制就是法家的手段，它使所有的居民都因鄰居出事而受到牽連，這樣就導(dǎo)致他們?yōu)榫S護(hù)法律和秩序而相互監(jiān)視和告密。保甲制要被組織得不讓它落入地方紳士領(lǐng)袖之手，并且打破自然村的界限，使地方的影響仍然是分散的，而縣官則可以通過(guò)任命保甲長(zhǎng)來(lái)維持自己獨(dú)立的統(tǒng)治機(jī)構(gòu)。
對(duì)老百姓進(jìn)行思想控制的其他手段則帶有明顯的儒家色彩 ——例如，祭孔的大典以及清初為勸誡老百姓安分守己而宣講鄉(xiāng)約和宣讀皇帝圣諭的制度就是如此。當(dāng)然，考試制度主要是儒家的手段，它鼓勵(lì)那些企求入仕的有才之士進(jìn)行自覺(jué)的自我訓(xùn)練。此外，地方上還建立了對(duì)老年人和德高望重的人的旌獎(jiǎng)制度，以表示對(duì)長(zhǎng)者和善行的尊敬。［4］
?。?］ 瞿同祖：《清代中國(guó)的地方政府》；瓦特：《中華帝國(guó)末年的縣官》；王業(yè)鍵：《1750—1911年中華帝國(guó)的土地和租稅》。
?。?］ 卜德和莫里斯：《中華帝國(guó)的法律》，以及此書(shū)中所引的著作。
?。?］ 吳秀良：《中國(guó)的通訊聯(lián)絡(luò)與皇帝的控制：1693—1735年密折制度的演進(jìn)》。
?。?］ 蕭公權(quán)：《十九世紀(jì)的農(nóng)業(yè)的中國(guó)與帝國(guó)的控制》。
一個(gè)由北京任命的縣官來(lái)到的地方，那里不是根本沒(méi)有地方當(dāng)局和地方權(quán)力機(jī)構(gòu)的；他的首要任務(wù)是和地方上層人物搞好關(guān)系。他在北京被皇帝召見(jiàn)后，就通過(guò)驛站前往該縣就職。他沿著驛道每天從一個(gè)城市到另一個(gè)城市，一站一站地行進(jìn)，也許要走一個(gè)月或更長(zhǎng)的時(shí)間。每到一站，他會(huì)受到地方官員的接待，并在驛站下榻。當(dāng)一個(gè)地方長(zhǎng)官最后被簇?fù)碇呦蛩吐毜目h衙門（即一個(gè)由官署、住宅、監(jiān)獄、倉(cāng)庫(kù)、棧房一起組成的大院）時(shí)，他通常會(huì)帶來(lái)兩類私人助手：第一類是他個(gè)人的雇員；第二類是他的私人幕僚，他們是行政事務(wù)方面的顧問(wèn)或行家。這些人被稱為幕友，他們都具有士子的身份，通常是取得功名的人，尤其擅長(zhǎng)法律和財(cái)政方面的事務(wù)。雇員和幕友的薪俸都由該地方官自己開(kāi)銷。他們和該地方官一起來(lái)到一個(gè)陌生地區(qū)，因?yàn)橛忻摹盎乇芊ā苯构賳T在自己的省份任職，這使他和他的幕僚都成了外地人，他們可能不懂當(dāng)?shù)胤窖?，也與當(dāng)?shù)氐睦﹃P(guān)系沒(méi)有瓜葛。
這些新來(lái)的人在他們的衙門里會(huì)發(fā)現(xiàn)兩種人：第一種是書(shū)吏班子，他們處理衙門內(nèi)部的日常文書(shū)工作，并且熟悉公文檔案和某些專門事務(wù)；第二種是從事外勤的衙役，他們代表衙門與老百姓打交道，負(fù)責(zé)維持秩序、收稅和緝捕罪犯等工作。這些地方官的班子中的本地人，當(dāng)然在地方上有著廣泛的根基，所以地方官的首要任務(wù)就是按照自己的意愿駕馭他們的工作。因此，他安置他的私人雇員把守衙門的大門，以控制出入，并派他們主管文案以處理文件。這樣就可以在皇帝任命的外地官員和當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)之間建立起平衡，外地官員則通過(guò)這個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)行使他的職權(quán)。
一般的地方行政官職權(quán)的一個(gè)特點(diǎn)，就是他在表面上管轄著一個(gè)約有二十萬(wàn)到二十五萬(wàn)居民的地區(qū)，地方長(zhǎng)官是中央政府任命的該地唯一代表。這種表面地位造成的結(jié)果，就是地方長(zhǎng)官只有在與當(dāng)?shù)丶澥款^面人物的密切合作下，才能做他的工作。在理論上，他須具備的主要優(yōu)秀品質(zhì)是要“親”民，但實(shí)際上，他必須與上層分子保持密切的接觸。北京依靠他與他們的合作來(lái)維持穩(wěn)定。朝廷必須防止縣級(jí)政府演變?yōu)榧兇饩S持紳士的政權(quán)，為此必須經(jīng)常向紳士灌輸恤民的思想。沒(méi)有一個(gè)王朝能夠建立起比紳士所希望的更好的政府。簡(jiǎn)言之，清朝的中央政府是高度集權(quán)的，但集權(quán)又是極為表面的。它防止出現(xiàn)地方自治，但又對(duì)地方官員委以要他與地方上層合作的重任。規(guī)章是僵死的，但卻放之四海而皆準(zhǔn)。它們必須在各地方貫徹。要官民遵奉它們，得威之以刑，但通常是靠協(xié)商來(lái)實(shí)現(xiàn)的。
地方政府的另一個(gè)特點(diǎn)是它沒(méi)有獨(dú)立的預(yù)算，它們被指望用當(dāng)?shù)卣魇盏穆?guī)自行支付費(fèi)用來(lái)進(jìn)行工作。這樣，它們由于包稅的積習(xí)而腐化起來(lái)（至少按照近代西方的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)說(shuō)是腐化了）。政府指望按預(yù)定的總額得到稅收。衙門的書(shū)吏和差役都靠陋規(guī)維持生活，地方長(zhǎng)官則靠他取得的當(dāng)?shù)囟愂眨环矫婢S持行政開(kāi)支，一方面上繳攤派的稅收定額。因此，清代面臨的不是廢除不正當(dāng)?shù)睦账鞯膯?wèn)題，而是取消過(guò)分勒索的問(wèn)題。
這就產(chǎn)生了一個(gè)既得利益集團(tuán)的政府。它大大地偏向于當(dāng)?shù)乜N紳之家；他們能夠?qū){稅做出最巧妙安排，使得事實(shí)上按照稅率遞減制納稅，即富人按財(cái)產(chǎn)的比例納稅較少，而窮人納稅較多。如果誰(shuí)變得相當(dāng)富有，并且有優(yōu)越的社會(huì)關(guān)系，他就可以向政府交很少的稅。紳士利用他們的功名身分、特殊關(guān)系和特權(quán)干預(yù)地方行政，可以說(shuō)不是代議制政府的形式，而是上層人物統(tǒng)治的形式，即使當(dāng)紳士們認(rèn)真地實(shí)行父母官式的和愛(ài)民的統(tǒng)治時(shí)也是如此。結(jié)果是：清政府政治的清明和效能在很大程度上取決于各地區(qū)當(dāng)?shù)鼐用竦牡赖潞图澥款^面人物的操守。［1］
因此，清王朝政府又有了另一個(gè)特點(diǎn)，即是它具有人的特性?；实郾讳秩境筛赣H般的人物。官吏和紳士對(duì)他和他的家系的忠誠(chéng)，是出于具體的個(gè)人關(guān)系，而皇帝對(duì)帝國(guó)的統(tǒng)治是靠他個(gè)人的每日統(tǒng)治活動(dòng)來(lái)進(jìn)行指導(dǎo)的。他的王朝能夠取得權(quán)力，最根本的一條是由于它有能力對(duì)中國(guó)的國(guó)家和社會(huì)實(shí)行統(tǒng)一的統(tǒng)治。中國(guó)的統(tǒng)一在今天民族主義的語(yǔ)言里有它的現(xiàn)代意義，即要使中國(guó)能夠立足于世界民族之林。但是在現(xiàn)代以前的時(shí)代，統(tǒng)一的真正價(jià)值是通過(guò)鎮(zhèn)壓內(nèi)亂、地方上的無(wú)政府狀態(tài)和盜匪的騷亂給中國(guó)人民以安全。在過(guò)去，分裂就是災(zāi)難，這首先是因?yàn)樗鼘?duì)上層和老百姓都同樣意味著內(nèi)戰(zhàn)和不安全。統(tǒng)一意味著和平，從而帶來(lái)了豐衣足食。這是一個(gè)至遲從戰(zhàn)國(guó)（公元前403—221年）時(shí)期起就徹底建立起來(lái)的中國(guó)的價(jià)值觀念體系。和平和秩序支持著王朝的統(tǒng)治。這兩者的實(shí)現(xiàn)依靠的是一個(gè)王朝的中央權(quán)力，王朝高居于地方官僚統(tǒng)治之巔，而在官僚統(tǒng)治下面則通過(guò)宗族關(guān)系和紳士領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)的忠誠(chéng)來(lái)維持對(duì)地方的控制。這種忠誠(chéng)是儒家學(xué)說(shuō)的產(chǎn)物：只有通過(guò)儒家學(xué)說(shuō)，才能理解中國(guó)傳統(tǒng)的政治形態(tài)。
政府統(tǒng)治的活動(dòng)可以區(qū)別為兩類：一類是往下只到地方縣一級(jí)官員的正規(guī)官僚機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，另一類是由各地縉紳之家進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和施加影響的非正規(guī)的網(wǎng)狀系統(tǒng)的活動(dòng)。這種區(qū)分在解決糾紛時(shí)就很明顯。一般說(shuō)，地方官的法庭只是在非正式的調(diào)停無(wú)效時(shí)才進(jìn)行法律解決。鼓勵(lì)通過(guò)家庭、宗族以及同業(yè)行會(huì)和其他非政府機(jī)構(gòu)來(lái)解決爭(zhēng)端。正式的“族規(guī)”責(zé)成族內(nèi)的成員盡可能避免法律訴訟，要他們?cè)谧彘L(zhǎng)的主持下在族內(nèi)解決一切爭(zhēng)端，而不為衙門吏役所左右。因此，民事訴訟和商務(wù)爭(zhēng)端盡可能留給宗族、商業(yè)行會(huì)和其他非正式的機(jī)構(gòu)去裁決。
清律列舉了大約四千種犯罪行為，同樣也逐一列舉了對(duì)這些犯罪的處罰。刑罰分為五等：第一等是笞，第二等是杖，用于大約一千種犯罪行為。常例是笞一百折為杖四十，但因受刑以后會(huì)感染，這對(duì)生命仍有嚴(yán)重的威脅。第三等是徒，服這種刑時(shí)，為了使囚犯能經(jīng)常吃飽飯和得到照顧，就要通過(guò)貪污的獄吏的服務(wù)，這需要給他們花很多錢，以支付各種開(kāi)銷和行賄。第四等是流，或是終生、或到遠(yuǎn)方，或在邊疆服軍役。最后，最重的刑罰是死刑，適用于大約八百種犯罪行為；死刑又有輕重之分，逐步加重，包括絞、斬、曝尸、磔裂（即“千刀萬(wàn)剮”）。
清朝的司法體系從下到上大致有六個(gè)地區(qū)等級(jí)。它從一千五百個(gè)縣和相當(dāng)于縣級(jí)的地區(qū)開(kāi)始，然后上升到高一級(jí)的一百八十個(gè)府和十八個(gè)省。再往上，案件送交京師的刑部審理，由刑部再呈送第五級(jí)，即三法司?；实凼亲罡咭患?jí)。他可以批準(zhǔn)或駁回下面呈上來(lái)的有關(guān)死刑案件的擬審意見(jiàn)。這個(gè)體系組織很嚴(yán)密，判刑執(zhí)行得也極為認(rèn)真，至少?gòu)挠涊d看是這樣。在判決時(shí)要引用案例，但這種引證并不具有法律上的約束力，只是作為類似的案例提出來(lái)的。
實(shí)際上只有笞杖之刑通常是在縣一級(jí)定案，向上申報(bào)即可?？h長(zhǎng)可以即時(shí)處理一些情節(jié)較輕的案件，可是必須把包括徒刑或更重的判決在內(nèi)的嚴(yán)重案件報(bào)送上級(jí)，附上擬審意見(jiàn)?？h幕友對(duì)他進(jìn)行指導(dǎo)，但幕友是不能出庭的?？h令通常受到催迫，得在一定的期限之內(nèi)拘捕罪犯，并在一定的限期之前結(jié)案。例如，強(qiáng)盜作案之后，必須在四個(gè)月之內(nèi)破案。因此，縣官也得給他的衙役規(guī)定限期，并根據(jù)完成任務(wù)的情況對(duì)他們進(jìn)行獎(jiǎng)懲。知縣可以在法庭里對(duì)原告和被告雙方進(jìn)行刑訊，使用標(biāo)準(zhǔn)刑具來(lái)鞭笞、掌嘴或拶指和拶踝骨等。只有根據(jù)某條特定的法律條款，才能進(jìn)行判決，還要有關(guān)人犯寫(xiě)出供狀、畫(huà)押、并接受判決。但是，如果判錯(cuò)了案，縣令就要受到嚴(yán)懲，如果證明是他的錯(cuò)，他就應(yīng)身受冤屈者受的刑罰。
縣令在執(zhí)法時(shí)，既要遵循晚清法典中四百三十六條基本法律條文（律），又要遵循一千九百個(gè)左右補(bǔ)充案例（例），而這兩種法律條款還可能互相矛盾。法律既不是主要的，也完全不帶普遍性，而它的含義又是模棱兩可和含混不清的。因此，縣官必須小心翼翼，當(dāng)他作為一名法官時(shí)，地位是很不可靠的。他還不得不為牽扯到案件中的私人利益所左右，做出不致引起紳士階層會(huì)通過(guò)其他途徑向他的上司表示不滿的判決。對(duì)于任何一個(gè)縣令來(lái)說(shuō)，當(dāng)他坐在法官席上時(shí)，斷官司是一件令人頭痛的事。在老百姓當(dāng)中，打官司對(duì)有關(guān)各方都是一場(chǎng)災(zāi)難?；ㄔ谘瞄T差役身上的錢，可以使被告和原告雙方都傾家蕩產(chǎn)。因此，在清代的中國(guó)社會(huì)中，訴訟只起著較小的作用?；实鄣闹I旨甚至勸誡老百姓不要進(jìn)法庭。反對(duì)上法庭的偏見(jiàn)波及到那些以寫(xiě)狀紙為職業(yè)的人。他們被責(zé)難為煽起爭(zhēng)訟的人。在這個(gè)沒(méi)有律師的國(guó)度里，從事法律活動(dòng)的職業(yè)得不到承認(rèn)。最主要的是，法律被看成是應(yīng)該在家庭和宗族里通行的個(gè)人關(guān)系的支柱。法律體現(xiàn)了儒家的社會(huì)準(zhǔn)則。當(dāng)這些準(zhǔn)則得到嚴(yán)格地遵循時(shí)，就不必訴諸法律了。［2］
總之，結(jié)論只能是這樣的：傳統(tǒng)的中國(guó)在地方一級(jí)是受擴(kuò)大了的家庭或者說(shuō)受宗族的支配，這在相當(dāng)程度上是因?yàn)閭鹘y(tǒng)中國(guó)是等級(jí)名分結(jié)構(gòu)的主要支柱，而這個(gè)結(jié)構(gòu)是遵循著有關(guān)宗族關(guān)系的經(jīng)典教義而在起各種作用的。宗族教導(dǎo)人們要順從長(zhǎng)上，對(duì)父親或丈夫，對(duì)紳士或官長(zhǎng)都應(yīng)如此。官僚政治及其進(jìn)行政治控制的各種機(jī)構(gòu)代表著統(tǒng)治者，并想方設(shè)法向統(tǒng)治者效忠。但官僚政治在老百姓的生活中起的作用較小，宗族制度則起著主要作用。在現(xiàn)代革命中，平衡改變了，現(xiàn)在官僚政治居于支配地位，而家庭-氏族制度則被弄得七零八落。但對(duì)于十九世紀(jì)初期的清代，我們只能在舊的基礎(chǔ)上才能加以理解。
清帝國(guó)的政府組織保留著明代從1368年起建立的三大機(jī)構(gòu)：由天子統(tǒng)治和主宰、由朝廷領(lǐng)導(dǎo)的文官政府；在長(zhǎng)城以內(nèi)和 邊境地區(qū)維持秩序的軍事組織；以及對(duì)各級(jí)政府的行政情況進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)督的監(jiān)察系統(tǒng)。這個(gè)王朝三權(quán)鼎立的每個(gè)部門都是從明朝承襲下來(lái)的，滿洲人只是進(jìn)行了某些修補(bǔ)。
在文職行政機(jī)構(gòu)方面，中央政府由六部組成，各部之首是滿、漢大臣和副大臣，他們一起行使職權(quán)。這種包括六方面的體制是從唐朝沿襲下來(lái)的，它把各種行政事務(wù)劃分為吏、戶、禮、兵、刑和工六類。這種六方面的體制也反映在從省到府縣政府的各級(jí)衙門里。十八個(gè)省的巡撫除少數(shù)例外，都與總督共同管理他們的轄區(qū)，而總督在大多數(shù)情況下管轄兩省，因此，每個(gè)總督和兩個(gè)巡撫共事。通常清代的巡撫是漢人而總督是滿人。他們各自都有自己的私人衛(wèi)隊(duì)?？偠胶脱矒嵋话懵?lián)名向皇帝呈報(bào)本省的各種事務(wù)。在他們下面的各級(jí)地方行政和機(jī)構(gòu)中，道是由兩個(gè)以上的府組成，府又包括兩個(gè)以上的縣，縣是最低一級(jí)，全國(guó)共有約一千五百個(gè)縣或相當(dāng)于縣的機(jī)構(gòu)——道員、知府、知縣這些職位幾乎全由漢人擔(dān)任。
在軍事部門，清朝的綠營(yíng)是從明代遺留下來(lái)的駐防軍（衛(wèi)和所）衍化出來(lái)的，在遍布全國(guó)各地的小哨所駐防。滿洲人在這種軍事組織之外增加了自己的軍隊(duì)——旗兵——做為最主要的后備力量。早在占領(lǐng)中國(guó)北部以前，尚武的滿洲民族就建立了合軍政為一體的“旗”。在旗這種制度下，有戰(zhàn)斗力的滿族男子都按其出身分屬八旗中的一旗，并在不同地區(qū)撥給他們一份土地為謀生之用。在這個(gè)基本的行政結(jié)構(gòu)之外，還增建了蒙古八旗和漢軍八旗。加在一起，這二十四旗就是一支召之即來(lái)和直接效忠于清王朝的攻擊力量。八旗的軍官由皇帝任命，他們的生活資料由朝廷以土地或俸祿的形式授予。各旗在任何地區(qū)都沒(méi)有根據(jù)地，而清朝在擢升軍官時(shí)則著眼于不致出現(xiàn)私人派系，從而不使出現(xiàn)對(duì)朝廷不忠的行為。
監(jiān)察機(jī)構(gòu)的主要代表是都察院，這也是從唐朝和唐以前沿襲下來(lái)的一個(gè)機(jī)構(gòu)。都察院的人員從正規(guī)的文官中抽調(diào)，任期數(shù)年，然后再回到一般官府中任職。他們?cè)诰熈坪桶词》衷O(shè)的十五道中任職，其職掌是體察民情，對(duì)同僚們進(jìn)行糾察彈劾。御史在古代向君主進(jìn)諫的職掌在清朝并未完全廢棄，但已退居于次要地位。還有一些其他機(jī)構(gòu)也代表皇帝管理政務(wù)——首先就是宗人府。對(duì)宗人府的親王們則謹(jǐn)慎地防止他們插手朝廷和各省的權(quán)力，但在必要時(shí)，可以召他們前來(lái)處理某些重大問(wèn)題。宗人府是為皇帝儲(chǔ)備得力助手，并且是培訓(xùn)他們效忠嗣君的場(chǎng)所。按照清朝的傳統(tǒng)，皇帝臨終時(shí)將繼位皇子的名字置放于一密封盒中，而他的遺愿便具有祖宗之法的威力。誠(chéng)然，這并沒(méi)有制止康熙諸子之間的兄弟相殘，也沒(méi)有阻止人們懷疑繼位者雍正篡奪皇位（最后，雍正將他兄弟中的五人置于死地）。宮廷的宦官也是實(shí)行監(jiān)視的另一類重要人員，因?yàn)榛鹿偈呛髮m必然產(chǎn)生的特殊產(chǎn)物；反過(guò)來(lái)，后宮之所以需要，是為了生育眾多的皇子，以便有可能從中挑選出才具優(yōu)長(zhǎng)的皇位繼承者。明代宦官專權(quán)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，使得有清一代建立了嚴(yán)格的制度防止他們掌握權(quán)力，他們一般是不準(zhǔn)干預(yù)政務(wù)的。清政府最初不是在宦官當(dāng)中而是在漢人奴仆（最早的家奴）和在旗的漢人中找到了他們最可信賴的臣仆，在清朝統(tǒng)治的頭一百年，這些人擔(dān)任了許多高官要職。但是宦官在皇宮中仍然是不可或缺的。最后，在十九世紀(jì)后期慈禧太后這位女主當(dāng)權(quán)時(shí)，他們又曾有過(guò)短暫的黃金時(shí)代。
皇帝高踞于文官政府、軍隊(duì)和監(jiān)察機(jī)構(gòu)三大支柱的頂端，他在日常政務(wù)中操持著那些或者協(xié)助他維護(hù)權(quán)力，或者幫助他行使權(quán)力的為數(shù)眾多的機(jī)構(gòu)。專門的機(jī)構(gòu)處理皇家親貴、皇族以及旗民的事務(wù)，對(duì)宮廷內(nèi)務(wù)，則與宦官一起處理。內(nèi)務(wù)府財(cái)源很廣，有皇莊、專門的稅收和貢物（包括廣州貿(mào)易的特稅和貢物），有對(duì)人參和皮毛的壟斷，有罰款和籍沒(méi)的家產(chǎn)以及官窯和皇家織造，因此歲入很大。但是這些巨額的財(cái)富是保密的，是滿清皇朝的特別支柱，它與政府的收入完全分開(kāi)。
在北京的幾百個(gè)官署里，數(shù)以千計(jì)的書(shū)吏將幾十萬(wàn)件文件謄錄和歸檔。在這整個(gè)抄寫(xiě)和傳送的過(guò)程中，傳統(tǒng)上有內(nèi)廷和外廷之別。外廷是正式的最高機(jī)構(gòu)，它由六部和包括從明朝承襲下來(lái)的內(nèi)閣等其他高級(jí)官署組成。內(nèi)廷則是皇帝的較不正式的顧問(wèn)和幫手，主要是親王、后妃、宦官等人，他們以個(gè)人的身份協(xié)助皇帝處理政務(wù)，其中最初包括有挑選出來(lái)進(jìn)行這類工作的內(nèi)閣大學(xué)士，后來(lái)則名為軍機(jī)大臣；后者最初為了處理軍務(wù)于1729年前后設(shè)立，他們組成了一個(gè)更不正規(guī)但卻更有實(shí)效的機(jī)構(gòu)?；实鄣囊庵就ㄟ^(guò)這些名目不一的工具和復(fù)雜的程序形成和表達(dá)出來(lái)，做出這個(gè)金字塔式的政府的最高決定。
在政務(wù)過(guò)程中，各省高級(jí)官吏給清帝本人的奏章是通過(guò)驛站傳遞的。清朝統(tǒng)治者通過(guò)這種制度從遍布全國(guó)的可靠的官員那里獲得情報(bào)，他們可以向皇帝進(jìn)呈只有天子本人才能親啟的“密折”。在這些批復(fù)的文件上，也許有皇帝親筆批示的諭旨，或有關(guān)道德倫常的訓(xùn)諭。也可能有比較高級(jí)的官吏甚至老百姓的請(qǐng)?jiān)浮；实墼趯?duì)他們進(jìn)行批復(fù)時(shí)，便頒布解決問(wèn)題或?qū)ㄗh做出決定的敕令，這些決定又通過(guò)驛站送出，在許多情況下，它們由幾家商號(hào)以所謂邸報(bào)的形式在宮廷之外張貼，以供傳抄并分發(fā)至各省省會(huì)。［3］
天子在理論上具有無(wú)所不包的君權(quán)，但實(shí)際在相當(dāng)程度上卻是虛有其表的，他的統(tǒng)治就是這種理論與實(shí)際二者的結(jié)合。君主支配著社會(huì)的最上層，不但控制著軍隊(duì)的指揮和民政，而且還通過(guò)諸如對(duì)食鹽的專賣，以及對(duì)一切大規(guī)模經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的特許和調(diào)節(jié)來(lái)控制國(guó)民經(jīng)濟(jì)。此外，皇帝就是圣人，他的起居行為能樹(shù)立一個(gè)有教育意義的道德典范。他發(fā)布道德倫常方面的訓(xùn)諭，同時(shí)，他也是鑒賞各種優(yōu)秀藝術(shù)的行家和文學(xué)風(fēng)格上的楷模。他的統(tǒng)治既講究禮儀，又完全集中于個(gè)人，而且在理論上還是無(wú)所不能的。但皇權(quán)這樣集中的結(jié)果，就使他的統(tǒng)治機(jī)器浮在上面了。
雖然皇帝可以控制國(guó)家和社會(huì)的最上層，但他在官府看不上眼的平庸老百姓的日常生活中，卻只是一個(gè)象征?；实鄣墓賳T從來(lái)不去大多數(shù)中國(guó)人民住的鄉(xiāng)村，只是在作為農(nóng)村生活中心的集鎮(zhèn)才有衙役代表他們。因此，我們對(duì)十九世紀(jì)早期的中國(guó)的了解不會(huì)全面；相對(duì)地說(shuō)，我們對(duì)帝國(guó)上層的制度有較多的了解，而對(duì)人民大眾的生活則知之甚少。民間的道教和佛教所以能夠在農(nóng)村社會(huì)里盛行，是因?yàn)樗鼈円呀?jīng)被迫一直保持分散的形式，不能再提供與統(tǒng)治結(jié)構(gòu)相對(duì)抗的或取而代之的組織。習(xí)俗保存了豐富多采的廟會(huì)、宗教儀式和節(jié)慶日活動(dòng)，它們有著宗族的支持和地方紳士的領(lǐng)導(dǎo)，但和官方的關(guān)系卻非常疏遠(yuǎn)。這就在強(qiáng)大而又脆弱的國(guó)家機(jī)器與老百姓不斷發(fā)展的自給自足生活之間形成了勉強(qiáng)的平衡。
清代的欽定儒家思想的宏偉構(gòu)思，把道德和政治結(jié)合了起來(lái)，并且把社會(huì)秩序和宇宙秩序融為一體。它實(shí)際上乃是摻雜著儒家和非儒家學(xué)派各種成份的混合物。最初，經(jīng)典的儒家教義強(qiáng)調(diào)道德榜樣和善良行為對(duì)公眾的薰陶，以便使社會(huì)的身份等級(jí)制度不受觸動(dòng)。但是早在西漢時(shí)期，帝國(guó)政府又對(duì)儒家的教義添加了某些法家的學(xué)說(shuō)。它們包含兩個(gè)方面的內(nèi)容，既強(qiáng)調(diào)使老百姓就范而實(shí)行的刑法和獎(jiǎng)懲手段，又強(qiáng)調(diào)指導(dǎo)掌權(quán)者進(jìn)行統(tǒng)治的方法。法律和方法二者都由那個(gè)意義含混的術(shù)語(yǔ)“法”來(lái)表示，因此，所謂法家學(xué)派也可以稱為執(zhí)政者的學(xué)派。按照他們的觀點(diǎn)，掌權(quán)者首要的任務(wù)就是在官吏隊(duì)伍中發(fā)揮人的才干，保證他們正常地履行職責(zé)，他自己則充當(dāng)最高的主宰以保持政府的運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，在清代官員老于世故的從政手段和他們用以應(yīng)付政府各種問(wèn)題的“經(jīng)世致用之術(shù)”的背后，有著一個(gè)十分古老的傳統(tǒng)。
除了這個(gè)欽定的儒家學(xué)說(shuō)和法家學(xué)說(shuō)的混合物外，清政府還有另一套性質(zhì)相同的原則，這就是把官僚政治的和個(gè)人-封建的組織方法結(jié)合起來(lái)。從遠(yuǎn)古時(shí)代起，中華帝國(guó)就產(chǎn)生了官僚政治的特征。漢代的皇帝給一個(gè)官吏一定范圍的轄區(qū)、一定的俸祿和固定的職責(zé)，通過(guò)文書(shū)來(lái)往給以指示，并對(duì)他的權(quán)力加以一定的限制：這一切都是為了保證使這個(gè)官員能正常而不斷地完成其任務(wù)。中國(guó)古代的這種不徇私情、客觀公正和有明確權(quán)限的吏治，頗有點(diǎn)“現(xiàn)代”味道。從公元前221年秦朝統(tǒng)一開(kāi)始，不斷加強(qiáng)的中央集權(quán)政權(quán)，通過(guò)任命官員建立郡縣一直在推廣這種官僚政治體制?？墒蔷驮谕瑫r(shí)，一種個(gè)人的或個(gè)人-封建型的政治繼續(xù)和官僚型的政治平行發(fā)展。這不但明顯地表現(xiàn)在皇帝任命官員時(shí)著眼于他們對(duì)皇帝本人的忠誠(chéng)。而且他還繼續(xù)給他的親屬和支持者分封采邑和爵位。每一代天子都保有一個(gè)由忠于他本人的藩封組成的寡頭政府。他也繼續(xù)要求他們進(jìn)貢和效忠，如果外國(guó)統(tǒng)治者希望與中國(guó)保持關(guān)系，中國(guó)皇帝也要他們納貢和效忠。我們?cè)谶@里采用中世紀(jì)歐洲封建時(shí)代流傳下來(lái)的英語(yǔ)術(shù)語(yǔ)“fief”，“vassal”和“tribute”是經(jīng)過(guò)深思熟慮的，因?yàn)橹形牡男g(shù)語(yǔ)（“封”相當(dāng)于“fief”，“藩”相當(dāng)于“vassal”，以及“貢”相當(dāng)于“tribute”）看來(lái)有著極為相似的含義。甚至每當(dāng)涉及到皇帝的恩澤和官僚的感戴和忠順之情時(shí)，官僚政治在習(xí)慣上也用帶有人情的術(shù)語(yǔ)“恩”和“忠”來(lái)表達(dá)。這些封建術(shù)語(yǔ)也和王室家庭內(nèi)部的親戚關(guān)系交織在一起。
實(shí)際上，在清朝的政治生活中，儒家和法家，官僚政治和封建主義的原則都很明顯。例如，從宋朝沿襲下來(lái)的保甲連坐制就是法家的手段，它使所有的居民都因鄰居出事而受到牽連，這樣就導(dǎo)致他們?yōu)榫S護(hù)法律和秩序而相互監(jiān)視和告密。保甲制要被組織得不讓它落入地方紳士領(lǐng)袖之手，并且打破自然村的界限，使地方的影響仍然是分散的，而縣官則可以通過(guò)任命保甲長(zhǎng)來(lái)維持自己獨(dú)立的統(tǒng)治機(jī)構(gòu)。
對(duì)老百姓進(jìn)行思想控制的其他手段則帶有明顯的儒家色彩 ——例如，祭孔的大典以及清初為勸誡老百姓安分守己而宣講鄉(xiāng)約和宣讀皇帝圣諭的制度就是如此。當(dāng)然，考試制度主要是儒家的手段，它鼓勵(lì)那些企求入仕的有才之士進(jìn)行自覺(jué)的自我訓(xùn)練。此外，地方上還建立了對(duì)老年人和德高望重的人的旌獎(jiǎng)制度，以表示對(duì)長(zhǎng)者和善行的尊敬。［4］
?。?］ 瞿同祖：《清代中國(guó)的地方政府》；瓦特：《中華帝國(guó)末年的縣官》；王業(yè)鍵：《1750—1911年中華帝國(guó)的土地和租稅》。
?。?］ 卜德和莫里斯：《中華帝國(guó)的法律》，以及此書(shū)中所引的著作。
?。?］ 吳秀良：《中國(guó)的通訊聯(lián)絡(luò)與皇帝的控制：1693—1735年密折制度的演進(jìn)》。
?。?］ 蕭公權(quán)：《十九世紀(jì)的農(nóng)業(yè)的中國(guó)與帝國(guó)的控制》。
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