近年來，隨著“考古熱”和“博物館熱”的出現(xiàn)，也頻頻曝出文物安全受到威脅的事件。澎湃新聞從國家文物局2019年度文物行政執(zhí)法和安全監(jiān)管工作的通報獲悉，當(dāng)下中國文物安全整體形勢不容樂觀，文物火災(zāi)形勢依然嚴(yán)峻，打擊防范文物犯罪任務(wù)依然艱巨，法人違法問題依然突出。針對這些情況，近日國家文物局印發(fā)《文物博物館單位文物安全直接責(zé)任人公告公示辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），國家文物局督察司也就有關(guān)情況接受了采訪。
文物安全仍存在諸多隱患
近些年重大的文物法人違法案件包括河南殷墟、天津大運河、湖北武當(dāng)山古建筑群、黑龍江渤海國上京龍泉府遺址等，以殷墟為例，殷墟的保護范圍內(nèi)，曾一度出現(xiàn)殷商文化城、月亮灣別墅、古玩市場等26處違法建筑物以及12處農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、采摘園的實體圍擋，這些文保區(qū)的“違建”均在“文物法人違法案件專項整治行動”中被拆除。
殷墟保護范圍內(nèi)的殷商文化城、古玩市場等違建拆除中
國家文物局方面表示，法人違法仍是文物執(zhí)法的重點。一些地方文物行政執(zhí)法監(jiān)督失之于寬、失之于松、失之于軟，文物保護單位“四有”等基礎(chǔ)工作薄弱，重視程度不夠。以2019年來看，國家文物局督辦的重大違法案件中，法人違法案件占比約77%。一些地方文物行政執(zhí)法隊伍不健全、執(zhí)法責(zé)任落實不到位，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象時有發(fā)生，一些地區(qū)主動執(zhí)法、主動作為不強，對一些重大違法案件沒有一抓到底或處理不到位。山西太原晉陽古城遺址周邊違法建設(shè)案，時間跨度大，涉及項目多，嚴(yán)重威脅文物安全。
晉陽古城二號建筑基址鳥瞰
另外，過去的幾年間文物盜掘案件也多有發(fā)生。以2019為例，國家文物局共接報文物盜竊、盜搶案件21起，其中涉及全國重點文物保護單位2起；發(fā)生盜掘古遺址、古墓葬案件208起，涉及全國重點文物保護單位6起，如河北獻縣漢墓群中的串聯(lián)冢遭盜掘，長方形的盜洞幾乎打在漢墓中心點。浙江大窯龍泉窯遺址之上垟窯址周邊10處盜洞、西藏皮央和東嘎遺址7座佛塔被盜，這也暴露出一些管理使用單位安全責(zé)任和措施不落實、防護設(shè)施不健全等問題。
河北獻縣漢墓群盜洞
另外，文物火災(zāi)形勢也依然嚴(yán)峻。2019年，國家文物局接報文物火災(zāi)事故21起，從火災(zāi)起因看，電氣故障引發(fā)的火災(zāi)有8起，占比達38.1%。四川云巖寺東岳殿、安徽黃田村古建筑群洋船屋、青海隆務(wù)寺僧舍等3起火災(zāi)事故，均為電氣故障引發(fā)。另外，違規(guī)用火用電、燃香燒紙、吸煙也是文物火災(zāi)事故的重要誘因。山西平遙古城武廟火災(zāi)事故，是武廟文物維修工程施工人員違規(guī)使用明火引發(fā)；貴州東山古建筑群陳公館火災(zāi)事故，是流浪人員擅自進入陳公館用火取暖引發(fā)。
部分建筑中存在的火災(zāi)隱患
文物安全責(zé)任落實“最后一公里”
近日，國家文物局印發(fā)《文物博物館單位文物安全直接責(zé)任人公告公示辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）?！掇k法》首先明確了文物安全直接責(zé)任人承擔(dān)文物安全保衛(wèi)、消防安全和突發(fā)事件應(yīng)急處置等重要安全職責(zé)。
國家文物局指出：確定文物安全直接責(zé)任人是實施公告公示制度的前提?！掇k法》對各類文物博物館單位分別予以明確。針對不可移動文物，其保護管理機構(gòu)法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人為文物安全直接責(zé)任人；無保護管理機構(gòu)的，管理使用單位主要負(fù)責(zé)人為文物安全直接責(zé)任人；集體所有的，所屬集體組織主要負(fù)責(zé)人為文物安全直接責(zé)任人；私人所有的，所有人及其管理使用人為文物安全直接責(zé)任人。
我國文物、博物館單位數(shù)量龐大、類型多樣、產(chǎn)權(quán)復(fù)雜，還存在著大量無使用人的田野不可移動文物等情況。《辦法》也界定文物安全直接責(zé)任人的范圍——針對不同類型的文物博物館單位，《辦法》規(guī)定，博物館、紀(jì)念館和文物考古研究機構(gòu)等文物收藏單位，法定代表人為文物安全直接責(zé)任人；臨時文物庫房、臨時文物陳列展覽場所，主要負(fù)責(zé)人為文物安全直接責(zé)任人；考古發(fā)掘項目、文物保護工程項目，實施單位的主要負(fù)責(zé)人是項目實施期間和項目業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的文物安全直接責(zé)任人。針對無使用人的田野不可移動文物，《辦法》要求省、市級人民政府文物行政主管部門督導(dǎo)文物所在地縣級人民政府，按國家規(guī)定履行文物安全直接責(zé)任，縣級人民政府可以指定鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或者有關(guān)單位、組織，承擔(dān)具體文物安全管理責(zé)任。
《辦法》依據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步加強文物安全工作的實施意見》要求，總結(jié)一些地方先行先試的經(jīng)驗做法，對文物安全直接責(zé)任人的確定和主要職責(zé)，公告公示主體、內(nèi)容和形式，以及各級文物行政主管部門的監(jiān)管督察責(zé)任等，做出了具體規(guī)定，提出了明確要求。
接受社會監(jiān)督、增強責(zé)任意識，是實施公告公示制度的重要目的?！掇k法》要求公告公示內(nèi)容主要包括文物博物館單位名稱、安全管理責(zé)任單位名稱、文物安全直接責(zé)任人與安全管理人姓名、職務(wù)和聯(lián)系電話，以及文物行政主管部門監(jiān)督舉報電話等。公告公示形式為設(shè)置公告公示牌，置于文物博物館單位出入口等明顯位置，有條件的單位可采用電子公告公示牌。
落實責(zé)任是保障文物安全的關(guān)鍵，安全責(zé)任人不明確或責(zé)任落實不到位是當(dāng)前亟待解決的突出問題。《辦法》明確各級文物行政主管部門對實施文物安全直接責(zé)任人公告公示有推動落實和督察監(jiān)管責(zé)任。下一步，國家文物局將督導(dǎo)各地全力推進實施文物安全直接責(zé)任人公告公示制度，強化責(zé)任到人和末端守護，著力解決文物安全責(zé)任落實“最后一公里”的問題。
“田野文物等無使用人的不可移動文物，由縣級政府承擔(dān)安全責(zé)任
針對剛剛印發(fā)的《文物博物館單位文物安全直接責(zé)任人公告公示辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）。國家文物局督察司也接受了媒體采訪。
關(guān)于《辦法》制定的主要背景，國家文物局督察司介紹：國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進一步加強文物安全工作的實施意見》明確了由主體責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任和直接責(zé)任構(gòu)成文物安全責(zé)任體系，特別對落實文物安全直接責(zé)任提出了明確具體要求；強調(diào)“要堅持誰管理誰使用誰負(fù)責(zé)。文物和博物館單位對本單位文物安全負(fù)全面責(zé)任，要自覺接受屬地監(jiān)管。文物和博物館單位法定代表人或者文物所有人、使用人是文物安全的直接責(zé)任人?！薄疤镆拔奈锏葻o使用人的不可移動文物，由縣級政府承擔(dān)安全責(zé)任?！币笸晟曝?zé)任落實機制，明確提出要“實行文物安全直接責(zé)任人公告公示制度，接受社會監(jiān)督”。
國家文物局督察司也表示，文物安全案件和事故發(fā)生的深層次原因，都不同程度存在責(zé)任人不明確、職責(zé)不明晰或者責(zé)任落實不到位等問題。近年來，借鑒河長制、山長制、路長制、巷長制和一些地方社區(qū)管理等領(lǐng)域公告公示做法，指導(dǎo)甘肅、吉林、四川、重慶等省份先行先試，提升全社會文物保護意識，維護其享有的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，引導(dǎo)全社會共同關(guān)注文物安全。國家文物局在前期充分調(diào)研、征求意見基礎(chǔ)上，印發(fā)《辦法》，推進實施文物安全直接責(zé)任人公告公示制度，是深入貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于文物安全工作的重要指示精神，落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于文物安全有關(guān)部署和要求，不斷強化文物安全直接責(zé)任落實的重要舉措。
散落在田野的文物
散落在田野的文物
文物安全直接責(zé)任人承擔(dān)文物安全保衛(wèi)、消防安全和突發(fā)事件應(yīng)急處置等職責(zé)
關(guān)于文物安全直接責(zé)任人要承擔(dān)的職責(zé)，《辦法》也做了明確的規(guī)定：文物、博物館單位文物安全直接責(zé)任人承擔(dān)文物安全保衛(wèi)、消防安全和突發(fā)事件應(yīng)急處置等重要安全職責(zé)。文物安全直接責(zé)任人應(yīng)當(dāng)按照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定，認(rèn)真履行文物安全職責(zé)，確定文物安全管理人和安全工作人員，組織評估文物安全風(fēng)險，制訂并執(zhí)行文物安全管理制度，健全文物安全崗位職責(zé)，加強安全管理，檢查整改安全隱患，完善安全防護設(shè)施，落實各項文物安全措施。
關(guān)于公告公示中應(yīng)當(dāng)包括文物安全直接責(zé)任人的哪些具體信息，采取什么樣的公告公示形式，國家文物局督察司表示：《辦法》提出公告公示形式主要有兩種，一是設(shè)置實體公告公示牌，置于文物、博物館單位出入口等明顯位置；二是有條件的單位可采用電子公告公示牌。公告公示牌的材質(zhì)和樣式，各地可根據(jù)文物、博物館單位實際，自行設(shè)定?？偟囊笫呛啙崒嵱?，不得破壞文物本體及歷史環(huán)境風(fēng)貌。
社會監(jiān)督是文物安全管理的重要途徑。實施文物安全直接責(zé)任人公告公示制度，既是對以往文物安全工作的經(jīng)驗總結(jié)，也反映了當(dāng)前文物安全管理工作的規(guī)律和實際需求?！掇k法》對公告公示內(nèi)容做了明確規(guī)定，要求向社會公告公示文物博物館單位名稱、安全管理責(zé)任單位名稱、文物安全直接責(zé)任人與安全管理人姓名、職務(wù)和聯(lián)系電話，以及文物行政部門監(jiān)督舉報電話等。其中，文物行政部門監(jiān)督舉報電話包括國家文物局12359文物違法舉報熱線和各省市縣文物行政部門設(shè)立的舉報電話等。各地也可以根據(jù)實際情況，增加有關(guān)公告公示內(nèi)容。公告公示內(nèi)容應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際變化情況及時更新。
國家文物局方面也表示，未來將通過督導(dǎo)文物安全責(zé)任落實落地為主要抓手，推進文物平安工程，開展文物火災(zāi)隱患和消防能力提升三年行動，持續(xù)加大防范和打擊文物犯罪力度，推進文物安全制度化、標(biāo)準(zhǔn)化管理，提升文物安全防護能力和管理水平，確保文物安全。
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