清政府沒(méi)有鑄造計(jì)量銀幣，因此不能用貨幣貶值來(lái)緩解19世紀(jì)20年代至40年代因?yàn)閲?guó)內(nèi)白銀短缺造成的嚴(yán)重通貨緊縮。這些年間嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)蕭條和失業(yè)問(wèn)題，最終在1851年觸發(fā)了太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)，并給清政府帶來(lái)增加軍費(fèi)的壓力。從1851年到1868年，為了鎮(zhèn)壓太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)、捻軍起義以及廣東、福建和西南地區(qū)爆發(fā)的其他小規(guī)模起義，政府開(kāi)銷的軍費(fèi)總額高達(dá)3億兩白銀。這對(duì)在19世紀(jì)50年代年收入僅約4000萬(wàn)兩的清政府來(lái)說(shuō)，不啻是天文數(shù)字。
為了應(yīng)付困境，清政府除了開(kāi)始征收間接消費(fèi)稅外，還試圖通過(guò)發(fā)行紙幣，鑄造貶值的銅錢甚至鐵錢來(lái)彌補(bǔ)赤字。來(lái)自厘金的稅收，很快成為政府重要的收入來(lái)源，它幫助清政府在1864年平定了太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)，并在70年代中期剿滅了捻軍起義。然而，紙鈔的發(fā)行——實(shí)際上是15世紀(jì)初以來(lái)中國(guó)政府首次大規(guī)模發(fā)行鈔票的嘗試——卻徹底失敗了。清政府于1864年廢止了紙鈔，繼續(xù)實(shí)行原有的分散型財(cái)政制度。
大清紙幣
既有的文獻(xiàn)認(rèn)為，發(fā)行紙鈔只是孤注一擲的“通脹融資”（inflationary financing）的一個(gè)例子。然而，這些紙鈔和大錢（即面值較大的貶值銅錢）并未能廣泛流通。時(shí)人已經(jīng)注意到，雖然1857年紙幣和惡鑄大錢在京城造成了嚴(yán)重的通貨膨脹，但在北京城外幾十里的郊區(qū)，物價(jià)仍然較低而且穩(wěn)定。19世紀(jì)50年代以后各地編纂的地方志，大多沒(méi)有提到這些紙鈔。紙鈔未能流通，意味著清政府沒(méi)有從紙鈔發(fā)行中獲得經(jīng)濟(jì)利益。這與日本明治初年不兌換紙幣的成功流通形成了鮮明對(duì)比，盡管日本政府直到1886年才實(shí)現(xiàn)了紙幣的可兌換性。國(guó)家發(fā)行的紙幣與民間銀行發(fā)行的銀行券有著根本的差異。國(guó)家在其領(lǐng)土內(nèi)，可以利用政治權(quán)力賦予其發(fā)行的紙幣以法定貨幣的地位。因此，不可兌換本身并不必然導(dǎo)致紙幣的失敗。那為什么19世紀(jì)50年代的清政府，甚至無(wú)法迫使自己的軍隊(duì)和督撫接受政府發(fā)行的紙幣呢？
有些貨幣史家仍然認(rèn)為，濫發(fā)紙幣代表著清朝專制政府對(duì)市場(chǎng)和商人利益懷有敵意。但是，這種觀點(diǎn)沒(méi)有考慮到18世紀(jì)中葉以后清政府在糧食貿(mào)易、煤炭開(kāi)采等領(lǐng)域針對(duì)市場(chǎng)和商人的實(shí)際政策，這些政策顯示清政府官員愈來(lái)愈認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)運(yùn)作的重要性。事實(shí)上，1853年前的貨幣改革計(jì)劃條理清晰，推進(jìn)謹(jǐn)慎。清政府發(fā)行的紙幣，分別以在經(jīng)濟(jì)生活中使用的白銀和制錢計(jì)價(jià)。中央和省級(jí)財(cái)政官員都明白，官府發(fā)行的紙鈔要獲得成功，需要能夠在商業(yè)交易中得以流通。為了確保紙幣的價(jià)值，清政府在城市和主要市鎮(zhèn)設(shè)立了官錢局，這是在具有一定的儲(chǔ)備金基礎(chǔ)上發(fā)行和流通紙鈔的金融中介機(jī)構(gòu)。政府動(dòng)員民間金融商以當(dāng)時(shí)的錢莊模式來(lái)管理這些機(jī)構(gòu)，并試圖利用公款支持其運(yùn)作。然而，這項(xiàng)制度建設(shè)的嘗試未能成功。
為什么中國(guó)19世紀(jì)50年代發(fā)行的不兌換紙幣失敗了呢？為什么中國(guó)發(fā)行紙幣沒(méi)有像日本明治時(shí)期那樣，成為激勵(lì)國(guó)家當(dāng)權(quán)者尋求財(cái)政集中管理的動(dòng)力呢？社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件對(duì)制度發(fā)展的影響，是不可忽視的重要因素。18世紀(jì)中葉以后，清政府在處理貨幣問(wèn)題上尊重市場(chǎng)的政策框架，這對(duì)其漸進(jìn)流通紙幣的計(jì)劃至關(guān)重要。然而，這種漸進(jìn)的方法，實(shí)際上并沒(méi)有起到應(yīng)有的作用，因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)核心地區(qū)的長(zhǎng)江中下游發(fā)生的殘酷戰(zhàn)爭(zhēng)打亂了地區(qū)間的私人金融和貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)，擾亂了政府正常的財(cái)政運(yùn)作。在這樣的狀況下，銀票（即以白銀計(jì)價(jià)的紙鈔）流通十分困難。
清政府官員在1855年之前沒(méi)有找到有效的方法來(lái)流通銀票，反而決定采用以制錢計(jì)價(jià)的寶鈔代替銀票。這是清政府第一次認(rèn)真地嘗試用銅本位制替換銀本位制，并用鈔票作輔助手段。這一想法自19世紀(jì)20年代以來(lái)就在經(jīng)世學(xué)派的官員和學(xué)者中得到深入討論。而“改（銀）票用（寶）鈔”這一決定，對(duì)保證紙幣可兌換的制度建設(shè)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。在19世紀(jì)50年代飽受戰(zhàn)爭(zhēng)蹂躪的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)狀況下，清政府不能用糧食或食鹽來(lái)?yè)?dān)保紙幣的價(jià)值，只能用銅錢來(lái)兌換紙幣。此外，跨地區(qū)運(yùn)輸大量笨重而低價(jià)的銅錢極其困難，迫使中央將寶鈔兌換的問(wèn)題轉(zhuǎn)嫁給各省政府。對(duì)以制錢為單位的紙幣的依賴，使兌換工作高度分散。在這樣的戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作中，清政府顯然難以建立集中的財(cái)政制度以保障紙幣的價(jià)值。清政府失敗的紙幣試驗(yàn)表明，要使制度建設(shè)持續(xù)邁向集中化，需要相應(yīng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，例如繁榮的跨地區(qū)貿(mào)易和全國(guó)性的金融網(wǎng)絡(luò)。
貨幣問(wèn)題與國(guó)家紙幣
18世紀(jì)的清政府在管理貨幣、規(guī)范金融市場(chǎng)方面的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)其19世紀(jì)50年代貨幣政策的制定有著重要的影響。維持銀兩和制錢之間1∶1000的官方兌換價(jià)，是清政府的重要政策目標(biāo)。18世紀(jì)初，清政府對(duì)“錢貴銀賤”現(xiàn)象（即制錢相對(duì)于銀兩的高價(jià)值）非常關(guān)注。乾隆在位時(shí)期（1736-1796），清政府制定了一系列立足于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政策來(lái)管理貨幣。
這些政策有兩個(gè)重要特征。首先，政府的目標(biāo)是保持白銀與制錢之間的供需平衡，而不是依靠嚴(yán)厲的行政手段進(jìn)行控制。例如，面對(duì)1兩白銀只能兌換約700到800文制錢的市場(chǎng)匯率，清政府下令各省開(kāi)鑄制錢，希望增加新鑄制錢的產(chǎn)量來(lái)提高銀兩的相對(duì)價(jià)值。出于同樣的考量，中央政府還下令將地方政府存留的制錢，定期投放到市場(chǎng)以兌換白銀。當(dāng)然還有一些更直接的行政干預(yù)手段，如禁止跨地區(qū)運(yùn)輸制錢、限制私營(yíng)商鋪和當(dāng)鋪囤積制錢等。但這些行政手段，僅被清政府視為緩解經(jīng)濟(jì)生活中制錢短缺的“權(quán)宜之計(jì)”，而非“經(jīng)久可行”的措施。
其次，清政府對(duì)商人的利潤(rùn)動(dòng)機(jī)采取了現(xiàn)實(shí)的態(tài)度，認(rèn)為強(qiáng)迫私人經(jīng)營(yíng)者遵守與其經(jīng)濟(jì)利益相抵觸的政策是不切實(shí)際的。比如，在18世紀(jì)中葉，清政府的財(cái)政官員已經(jīng)注意到，“銅貴錢重，則有私營(yíng)銷毀之弊；銅賤錢輕，即滋私鑄射利之端”。這給政府帶來(lái)了極大的困擾。換言之，當(dāng)制錢中銅的市場(chǎng)價(jià)值較高的時(shí)候，常有人將官鑄制錢熔化取銅；而當(dāng)制錢中銅的價(jià)值低于銅錢的面值時(shí)，常有人偽造官鑄制錢以牟利。在1736年年初，一份題為“奏請(qǐng)弛銅禁，以資鼓鑄，以便民生”的奏折中，戶部尚書(shū)兼內(nèi)務(wù)府總管海望指出，這兩種行為與銅的市場(chǎng)價(jià)格密切相關(guān)。海望認(rèn)為，既然“銅器為民間必需之物”，“是以錢文輕重，必須隨銅價(jià)之低昂而增減之，庶可杜私毀私鑄，不必屑于禁銅之末”，即政府應(yīng)該取消對(duì)銅的貿(mào)易、生產(chǎn)的限制，根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格來(lái)調(diào)整制錢中的含銅量。針對(duì)禁止私人使用銅器或銷售銅的所謂銅禁政策，戶部尚書(shū)署理湖廣總督史貽直進(jìn)一步論證道，“銅禁適得其反，禁銅愈嚴(yán)，銅價(jià)愈昂，而私銷制錢之獲利愈高”。史貽直的奏折，得到了乾隆帝“明晰妥協(xié)，情理允當(dāng)，朕嘉悅覽之”的激賞。
由于經(jīng)常調(diào)整制錢的含銅量不具備可行性，如何增加銅的供應(yīng)量以降低市場(chǎng)上的銅價(jià)成了政策關(guān)注的焦點(diǎn)。為此，清政府采取了許多措施鼓勵(lì)私人投資，例如向民間商人開(kāi)放由國(guó)家控制的銅礦和銅貿(mào)易。這么做的目的是增加市場(chǎng)上銅的供應(yīng)量，這不僅可以用于國(guó)家鑄造制錢，而且可以滿足民間社會(huì)對(duì)銅的需求。這些措施與雍正在位時(shí)期（1723-1735），政府試圖對(duì)銅實(shí)施國(guó)家壟斷的銅禁政策有著根本的不同。
為了更好地滿足各地對(duì)制錢的不同需求，中央給予了各省一定程度的自主權(quán)以決定其鑄造制錢中銅的含量和成色。18世紀(jì)70年代以后，由于云南銅礦產(chǎn)量大幅提高，銅和制錢的短缺得到了緩解。白銀和制錢的市場(chǎng)兌換率，接近官方的1∶1000。在這種情況下，清政府重申了國(guó)家對(duì)鑄幣的主權(quán)，改變了以往對(duì)私鑄銅錢（即所謂私錢或小錢）的容忍態(tài)度，下令將其兌換成官鑄制錢。
清政府也意識(shí)到私人信貸工具如匯票和本票使用的日益增加。19世紀(jì)上半葉，城市的錢商、當(dāng)鋪，甚至米鋪、鹽鋪經(jīng)常發(fā)行以制錢計(jì)價(jià)的私人本票（即錢票），用于日常交易。1836年，清廷征求各省督撫對(duì)這一現(xiàn)象的看法。大多數(shù)議復(fù)都確認(rèn)了私人錢票和匯票對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的重要，認(rèn)為禁止私人票據(jù)毫無(wú)必要，甚至是有害的。各督撫建議進(jìn)一步規(guī)范私人票據(jù)的發(fā)行，以確保其信用，防止蓄意欺詐。比較有代表性的做法包括，官府規(guī)定只允許信譽(yù)卓著的商人發(fā)行私人票據(jù)，并規(guī)定發(fā)行票據(jù)必須由其他商鋪以“聯(lián)名互?！钡姆绞焦餐瑩?dān)保。在處理私人票據(jù)兌換遇到的法律糾紛時(shí)，清政府慎重區(qū)分了有意欺詐和流動(dòng)性不足導(dǎo)致無(wú)法兌現(xiàn)這兩種不同的情況。比如，如果錢莊在無(wú)法兌換其所發(fā)行的票據(jù)時(shí)宣布破產(chǎn)，政府通常會(huì)給它一段時(shí)間將存款退還給客戶。如果它能做到，就不會(huì)受到懲罰。
然而，清政府在19世紀(jì)上半葉發(fā)現(xiàn)，其早先處理貨幣問(wèn)題的成功經(jīng)驗(yàn)難以用來(lái)緩解因白銀不足而造成的嚴(yán)重通貨緊縮。為了解決這個(gè)棘手的問(wèn)題，許多經(jīng)世官員和學(xué)者想到了用官鑄制錢來(lái)取代白銀。由于制錢不適于跨地區(qū)長(zhǎng)途貿(mào)易和批發(fā)貿(mào)易，為此，他們提出了一些解決措施：一是發(fā)行“錢鈔”，即以制錢計(jì)價(jià)的紙幣；一是鑄“大錢”，即鑄造大面值的銅錢，如當(dāng)十文、當(dāng)五十文、當(dāng)百文、當(dāng)五百文，甚至當(dāng)千文的大錢。
不過(guò)，清政府對(duì)發(fā)行紙鈔極不情愿，因?yàn)榧垘旁谥袊?guó)歷史上的記錄可謂毀譽(yù)參半。擁護(hù)者常常會(huì)引述南宋（1127-1279）時(shí)期紙幣的積極作用，反對(duì)者則會(huì)提到14世紀(jì)末和15世紀(jì)初紙幣過(guò)度發(fā)行造成的惡性通貨膨脹。針對(duì)鑄造大面額銅錢的建議，戶部官員認(rèn)為，這些銅錢的面值與實(shí)際含銅量之間的巨大差異，將會(huì)誘發(fā)令政府防不勝防的私鑄銅錢現(xiàn)象。
直到1851年太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)爆發(fā)，政策討論尚未形成任何具體意見(jiàn)。當(dāng)年11月，清政府戶部的白銀庫(kù)存只剩下187萬(wàn)兩。政府收入幾乎無(wú)法支付1851年至1853年間戰(zhàn)爭(zhēng)和河工總計(jì)超過(guò)3000萬(wàn)兩白銀的特別開(kāi)支。由于捐納制度已經(jīng)不足以解決財(cái)政困難，清政府被迫尋找新的出路。
通過(guò)鑄造計(jì)量銀幣來(lái)增加收入的措施被再次提起。1854年2月，國(guó)子監(jiān)司業(yè)宗室保極建議鑄造名為“銀寶”的計(jì)量銀幣，政府能憑借鑄幣所用銀的面值和實(shí)際價(jià)值之間的差異，從中獲利。1855年，福建巡撫呂佺孫也提出了類似的建議。他向朝廷呈上兩枚他讓福建工匠制作的銀幣樣品。盡管如此，戶部擔(dān)心政府不能強(qiáng)制民眾使用新銀幣，因此拒絕了這一提議。
彌補(bǔ)財(cái)政赤字的另一種方法，是向商人借款。清政府在1850年使用過(guò)債券。票據(jù)由京師內(nèi)務(wù)府設(shè)立并管理的官號(hào)發(fā)行，戶部指定將價(jià)值為50萬(wàn)兩白銀的銀票用于江蘇豐縣的河工。河道總督把這些銀票賣給商人，商人隨后又拿銀票去京城用于捐納。雖然這些債券沒(méi)有利息，卻讓政府和商人擺脫了在北京和江蘇之間運(yùn)送白銀的負(fù)擔(dān)。然而到了1853年，與太平軍的戰(zhàn)爭(zhēng)導(dǎo)致各省上繳京城的京餉數(shù)額急劇下降。由于無(wú)法預(yù)料各省的稅收能否按時(shí)運(yùn)抵京城，戶部官員對(duì)通過(guò)發(fā)行類似1850年銀票這樣的“期票”（即短期信貸票據(jù)）來(lái)增加政府收入的想法幾乎沒(méi)有興趣。19世紀(jì)50年代，清政府也不愿利用高利率吸引商人的借貸。
清朝銀票
在1851年至1853年間，戶部官員主要關(guān)心如何通過(guò)發(fā)行紙幣來(lái)滿足政府支出的需求。紙幣的倡導(dǎo)者經(jīng)常用私人錢票和匯票的使用來(lái)說(shuō)明政府紙幣的可行性。例如，福建巡撫王懿德認(rèn)為，如果私人錢鋪發(fā)行的錢票在市場(chǎng)上可以被接受，那么可以合理地假設(shè)，國(guó)家發(fā)行的紙幣也能被市場(chǎng)接受。在他看來(lái)，國(guó)家發(fā)行紙幣有兩個(gè)特殊優(yōu)勢(shì)是民間金融商無(wú)法擁有的。首先，私人錢莊可能破產(chǎn)倒閉，而國(guó)家銀行則不會(huì)；其次，每年的稅收和政府支出構(gòu)成了穩(wěn)定的現(xiàn)金循環(huán)，可以支持大量官鈔的流通。此外，江蘇巡撫楊文定也就紙幣發(fā)行問(wèn)題咨詢過(guò)蘇州商界。他認(rèn)為，政府也可以利用紙幣來(lái)緩解白銀短缺導(dǎo)致的長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年的通貨緊縮，而經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，又會(huì)給國(guó)家?guī)?lái)更多的稅收。
1853年年初，失控的財(cái)政赤字迫使清政府鑄造大錢和印制紙鈔。1853年6月，戶部決定在北京限量發(fā)行面值10文的銅錢（即當(dāng)十大錢）。新發(fā)行的大錢得到市場(chǎng)接受。受此鼓舞，戶部要求各省采取類似措施。
在紙幣發(fā)行方面，西道監(jiān)察御史王茂蔭因其1850年關(guān)于發(fā)鈔的奏折而廣為人知，戶部因此于1853年2月請(qǐng)求將其調(diào)任戶部右侍郎兼管錢法堂事務(wù)以參與相關(guān)政策的制定。戶部最初計(jì)劃首先讓江蘇進(jìn)行紙幣試驗(yàn)，然后再將政策推廣到全國(guó)各地。但是，閩浙總督王懿德認(rèn)為這么做不切實(shí)際，因?yàn)橐粋€(gè)省發(fā)行的紙幣可能無(wú)法在其他省流通。他建議在中央的協(xié)調(diào)下，所有省份統(tǒng)一進(jìn)行試驗(yàn)。
1853年4月5日，清政府首次在北京印制銀票（官票），總額12萬(wàn)兩。面額分別為一兩、三兩、五兩、十兩和五十兩。這些面額是為了方便市場(chǎng)交易而設(shè)計(jì)的。1853年8月7日，清政府下令各省發(fā)行銀票，總計(jì)175萬(wàn)兩。1853年12月17日，戶部進(jìn)一步發(fā)行銅鈔（寶鈔），其面額分別為五百文、一千文、一千五百文和二千文。兩種鈔票之間的官方兌換率定為1∶2000，即1兩銀票等于二千文銅鈔。1854年8月12日，戶部決定用紙鈔代替面值較大的銅錢，如當(dāng)五百文、當(dāng)千文和當(dāng)二千文的大錢，因?yàn)檫@些大錢未曾得到市場(chǎng)的認(rèn)可。由此可見(jiàn)，對(duì)清政府來(lái)說(shuō)，發(fā)行鈔票比鑄大錢更為重要。
根據(jù)戶部的設(shè)想，銀票可以在遠(yuǎn)距離長(zhǎng)途貿(mào)易中取代白銀，而銅鈔則可用于當(dāng)?shù)氐男☆~交易。戶部還設(shè)立了官票局和寶鈔局來(lái)管理這兩種鈔票。雖然偽造政府鈔票被定為死罪，但政府并沒(méi)有禁止使用私人票據(jù)。盡管發(fā)行鈔票最初是為了滿足政府開(kāi)支而采取的緊急財(cái)政措施，清政府希望在戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后紙鈔能繼續(xù)流通，從而緩解19世紀(jì)20年代以來(lái)白銀短缺給中國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的困擾。戶部官員明白，最重要的事情是讓新印制的紙幣能在經(jīng)濟(jì)中流通起來(lái)，用他們的話來(lái)說(shuō)就是，“使造一法、制一幣，官自發(fā)之，官自收之，而民不肯用，則不行；即官用之于民、民用之官，而民與民不便、商與商不通，則終不行”。
戶部要求各省在其省會(huì)城市設(shè)立官錢總局，并在重要市鎮(zhèn)和軍隊(duì)駐扎重地設(shè)立分局。這些金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，類似按照一定的保證金比例發(fā)行鈔票的銀行，可以依靠政府資金作為部分現(xiàn)金儲(chǔ)備來(lái)兌換發(fā)行的紙鈔。戶部還要求各省政府動(dòng)員信譽(yù)卓著的商人管理這些官錢局。這項(xiàng)計(jì)劃預(yù)備用三年時(shí)間，逐步將紙鈔在政府開(kāi)支和稅收中所占的比例提高到50%。漸進(jìn)流通紙鈔計(jì)劃的基本原理是，如果必須用政府發(fā)行的紙鈔來(lái)支付一定比例的稅費(fèi)，那么人們將不得不從官錢局購(gòu)買紙鈔。一旦政府紙鈔的信用度建立起來(lái)，人們就會(huì)把它用于納稅以外的其他途徑。在1853年12月17日的一份奏折中，戶部官員強(qiáng)調(diào)了跨地區(qū)貿(mào)易對(duì)紙鈔流通的重要作用。他們的結(jié)論是，“今舉行鈔法，將以惠民，則請(qǐng)先恤商”。
官錢局將公款用作現(xiàn)金儲(chǔ)備，這就與私人錢莊區(qū)別開(kāi)來(lái)。理論上說(shuō)，政府和民間金融商都可從這些新制度中受益。在前現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中，國(guó)家的稅收和支出規(guī)模是任何民間金融商都無(wú)法相比的。如果官錢局開(kāi)始在省府州縣存入公款、收繳稅款，并作為出納機(jī)構(gòu)支付政府開(kāi)支，將大大提高管理這些政府資金的民間金融商的信用度。在不同地區(qū)設(shè)立的官錢局也可以跨地區(qū)匯寄政府資金。如果這些鈔票在市場(chǎng)上流通起來(lái)，政府自然會(huì)從中受益。
一些官員也特別指出，發(fā)行官票有利于跨地區(qū)貿(mào)易的商人。例如，廣西道監(jiān)察御史章嗣衡認(rèn)為，中央政府和各省政府應(yīng)該統(tǒng)一使用銀票。章嗣衡的提議依據(jù)私人匯票的運(yùn)作，商人可以來(lái)京城出售商品，然后將銀票帶回，而這些銀票可以在州府當(dāng)?shù)貎稉Q成白銀。這樣一來(lái)，政府就可以免除將征收到的稅銀運(yùn)往京城的負(fù)擔(dān)，而商人也可以免除從京城運(yùn)回白銀的麻煩。江南河道總督楊以增提議，戶部應(yīng)允許各省使用銀票向京城交付稅款或其他指定款項(xiàng)，因?yàn)榘l(fā)行的銀票總額不到戶部年度稅收額的10%。在楊以增看來(lái)，如果各省商人對(duì)銀票有信心，他們會(huì)為了方便繼續(xù)持有這些票據(jù)，而不是立刻將其兌換為白銀，這樣就減輕了政府兌換這些鈔票的壓力。
戶部發(fā)行的銀票以庫(kù)平兩為單位。各省銀票則以地方銀兩甚至外國(guó)銀元為單位。事實(shí)上，當(dāng)時(shí)中國(guó)的銀兩標(biāo)準(zhǔn)有上千種。然而，這些不同的銀兩單位能夠很容易地轉(zhuǎn)換成一個(gè)共同單位，因此，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的銀兩單位并不構(gòu)成流通政府銀票不可逾越的障礙。例如，晉商在19世紀(jì)30年代建立的金融網(wǎng)絡(luò)連接了20多個(gè)主要城市和集鎮(zhèn)，他們經(jīng)常將各地不同的銀兩單位轉(zhuǎn)換成“本平”這樣一個(gè)通用的匯款單位。
就像18世紀(jì)鑄造制錢時(shí)一樣，清政府允許各省擁有一定程度的自主權(quán)去嘗試發(fā)行紙鈔的新方法。例如，江蘇政府發(fā)現(xiàn)，從戶部收到的銀票，其面值往往超過(guò)5兩白銀，這對(duì)普通的市場(chǎng)交易來(lái)說(shuō)大了一點(diǎn)。于是，它要求設(shè)立在重要集鎮(zhèn)清江浦的中和官錢局按照戶部銀票的形式，印制從1兩至5兩不等的小面額銀票。江蘇巡撫向朝廷上奏稱這一措施實(shí)屬“因地制宜”，因?yàn)橐@得朝廷的許可，再?gòu)膽舨磕抢锸盏剿栌≈频你y票，需要長(zhǎng)達(dá)數(shù)月的時(shí)間。朝廷立即準(zhǔn)奏。浙江大美字號(hào)官錢局和福建永豐官錢局也獲得中央批準(zhǔn)，不僅發(fā)行按當(dāng)?shù)劂y兩標(biāo)準(zhǔn)計(jì)價(jià)的銀票，而且還發(fā)行了按洋銀的“元”計(jì)價(jià)的銀票。在中央與地方的互動(dòng)中，如果省政府找到流通紙鈔的有效方法，便會(huì)向朝廷報(bào)告，就像1853年征收厘金時(shí)所表現(xiàn)的那樣。然而，中央和省級(jí)政府在紙鈔流通方面都遇到了很大的困難。
改（銀）票為（銅）鈔
戰(zhàn)爭(zhēng)引起的天下大亂，嚴(yán)重影響了各省向京城運(yùn)送征收到的稅款。結(jié)果，京城和滿洲的民用和軍事開(kāi)支迅速耗盡了中央政府的白銀庫(kù)存。1853年9月26日，戶部手頭只有大約10萬(wàn)兩白銀。這些銀兩甚至不足以支付京城駐防八旗一個(gè)月的軍餉。此外，到1854年3月，各省預(yù)期上交的京餉只能沖抵460萬(wàn)白銀支出的20%。
1853年3月，太平軍占領(lǐng)揚(yáng)州，切斷了江西、安徽、湖南和湖北各省經(jīng)大運(yùn)河到北京的漕糧運(yùn)輸。北京約80萬(wàn)的人口，不得不依靠江浙兩省通過(guò)海運(yùn)經(jīng)天津送達(dá)的少量糧食供應(yīng)。華北和華南之間的貿(mào)易聯(lián)系也被切斷。1853年10月，太平天國(guó)北伐軍逼近天津的消息，在北京引起了極大的恐慌。一個(gè)月內(nèi)，100多家票號(hào)被迫關(guān)閉，其余的錢莊和典當(dāng)行也都停止了借貸。許多晉商大號(hào)紛紛逃離北京和天津。通過(guò)私人匯票匯兌白銀的交易停止了。
由于受到京城白銀短缺的壓力，戶部只允許人們?cè)诰煿馘X局將銀票兌換成銅鈔或制錢，而不允許兌換成白銀。這些規(guī)定顯然不利于建立銀票在市場(chǎng)上的信用，并立即遭致政府內(nèi)部的批評(píng)。為了增強(qiáng)人們對(duì)銀票的信心，戶部右侍郎王茂蔭極力主張政府允許商人在各地政府兌換銀票。然而，戶部擔(dān)心保持銀票的可兌換性，只會(huì)促使商人將紙鈔兌換成銀兩，而這將很快耗盡政府已經(jīng)非常有限的白銀儲(chǔ)備。
戶部的擔(dān)心正反映了清政府在銀票發(fā)行初期所面臨的兩難困境。這些紙鈔是用來(lái)彌補(bǔ)政府赤字的；而對(duì)于利用有限的白銀儲(chǔ)備以紙鈔形式來(lái)調(diào)動(dòng)更多財(cái)政資源的計(jì)劃而言，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)參與者的信任至關(guān)重要。但是，商人對(duì)清政府財(cái)政枯竭的狀況心知肚明，他們?cè)趺纯赡軐?duì)銀票的價(jià)值抱有信心呢？在這種情況下，保持銀票的完全可兌換性，就將在短時(shí)間內(nèi)耗盡政府的白銀庫(kù)存。然而，沒(méi)有可兌換性的保證，很少有人會(huì)信任這些票據(jù)。
在各省設(shè)立的官錢局也難以推動(dòng)銀票的流通。在戰(zhàn)時(shí)的政府財(cái)政運(yùn)行中，各省都沒(méi)有足夠的資金供應(yīng)官錢局以維持銀票的兌換。19世紀(jì)50年代，清廷將在和平年代本該運(yùn)往京城的絕大部分稅款直接分配給軍用糧臺(tái)。位于戰(zhàn)爭(zhēng)地區(qū)的省政府也不得不把稅收轉(zhuǎn)運(yùn)給軍隊(duì)。這些稅收包括從商業(yè)交易中新獲得的厘金，這是省政府增加收入的一項(xiàng)重要來(lái)源。省政府的其他資金，也經(jīng)常直接送到軍隊(duì)駐地，而不是像往常一樣送繳省庫(kù)。因此，省級(jí)官錢局大多資金不足。要保證銀票的完全可兌換性，其發(fā)行量會(huì)大受限制。
此外，銀票也不容易通過(guò)軍費(fèi)和河工費(fèi)用來(lái)支出，這是這一時(shí)期政府開(kāi)支最大的兩個(gè)項(xiàng)目。河工官員需要把白銀轉(zhuǎn)換成銅錢，以便從附近的農(nóng)民或小商販那里購(gòu)買原材料，并向民夫支付工資。同樣，軍費(fèi)開(kāi)支的很大一部分是士兵的口糧。只有大糧商或大鹽商才有足夠的財(cái)力，在為軍隊(duì)提供物資時(shí)接受銀票，以等待將來(lái)的兌現(xiàn)。然而，連續(xù)不斷的戰(zhàn)爭(zhēng)，以及由此造成的跨地區(qū)貿(mào)易中斷，致使實(shí)力雄厚的商人遭受重創(chuàng)。
到了1853年，晉商建立的跨地區(qū)匯款網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)被徹底摧毀。1853年3月，太平軍宣布定都南京后，展開(kāi)了一系列軍事行動(dòng)來(lái)控制江西、湖南、安徽等省的糧食供應(yīng)。長(zhǎng)江沿岸的重要交通線成了主要戰(zhàn)場(chǎng)，嚴(yán)重阻礙了跨地區(qū)的糧食貿(mào)易。10月22日，王茂蔭上奏說(shuō)，由于太平軍的阻礙，安徽廬州地區(qū)的余糧無(wú)法出售給鄰近的江蘇。同樣，由于商家無(wú)法將余糧運(yùn)往其他省份，山西糧價(jià)幾乎下跌了一半?；茨仙a(chǎn)的鹽也運(yùn)不出去，江西、湖南兩省卻嚴(yán)重缺鹽。1853年，華北主要產(chǎn)鹽區(qū)長(zhǎng)蘆鹽場(chǎng)的鹽生產(chǎn)和銷售已經(jīng)完全停止。與南宋通過(guò)“鹽引”（鹽商向朝廷支付費(fèi)用取得的合法售鹽憑證）來(lái)協(xié)助流通政府紙鈔的鹽商不同，清朝的鹽商在朝廷需要他們幫助流通紙鈔的關(guān)鍵時(shí)刻卻已經(jīng)破產(chǎn)了。
因此，從軍隊(duì)收到銀票的供應(yīng)商，只有將銀票賣給那些想用于捐納的人這一條途徑。這是一條非常有限的渠道，因?yàn)槟切┮呀?jīng)捐納過(guò)的就不再需要銀票了。河南巡撫英桂向朝廷報(bào)告說(shuō)，銀票不受民眾歡迎，因?yàn)檫@些銀票只有在叛亂被鎮(zhèn)壓后才能兌現(xiàn)，而這在當(dāng)時(shí)看來(lái)前景渺茫。
很多奏折都報(bào)告了銀票遭到拒收的情況。山東巡撫張亮基上奏稱，糧臺(tái)從當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)購(gòu)買物資，只能使用白銀而不能使用銀票。中央分配給徐州糧臺(tái)價(jià)值20萬(wàn)兩的銀票不能用于當(dāng)?shù)氐男☆~交易，戶部敦促糧臺(tái)向當(dāng)?shù)厥考澓蜕倘藢で髱椭?，以便將這些銀票兌換成白銀或銅錢。在江蘇的一些地方，士兵的軍餉是用鈔票發(fā)放的。官員強(qiáng)調(diào)，必須保證這些鈔票能在官錢局兌換成銅錢，以防止因無(wú)法使用而導(dǎo)致兵變。
由于軍隊(duì)和河工官員不得不用白銀從當(dāng)?shù)厣倘四抢镔?gòu)買物資，他們也不愿意接受省政府的銀票。負(fù)責(zé)將稅款送交軍隊(duì)和河工的地方政府或榷關(guān)官員把這當(dāng)成他們?cè)谑斩悤r(shí)拒收銀票的最佳借口。正如江南河道總督庚長(zhǎng)所言：“現(xiàn)在藩關(guān)運(yùn)庫(kù)所收之款，多解大營(yíng)，而兵勇不能用票。是以征收衙門借口大營(yíng)之不用，遂寢閣不辦，而官票成為廢紙矣?！?/p>
由于各省督撫的首要任務(wù)是將征收到的大部分稅款送繳軍隊(duì)，他們不愿承擔(dān)兌現(xiàn)由其他省份發(fā)行或從其他省份收到銀票的額外負(fù)擔(dān)。例如，貴州巡撫蔣霨遠(yuǎn)以貴州缺銀為正當(dāng)理由，干脆拒絕兌現(xiàn)江南糧臺(tái)或他省督撫發(fā)行的銀票。江蘇省政府只能在當(dāng)?shù)厥褂帽臼〉你y票。福建巡撫王懿德上奏朝廷稱，永豐官錢局發(fā)行的銀票幾乎沒(méi)有在福建省之外的地方流通過(guò)。
在交戰(zhàn)地區(qū)，對(duì)銀票需求的低下與對(duì)銅錢需求的旺盛形成鮮明對(duì)比。如果士兵要在市場(chǎng)上購(gòu)買食物，他們必須用銅錢支付，所以軍隊(duì)開(kāi)拔到哪里，當(dāng)?shù)劂~錢的價(jià)格就比銀兩漲得快；要是士兵用銀兩來(lái)支付，他們甚至買不到足夠的食物來(lái)填飽肚子。為解決這一問(wèn)題，江蘇省政府在山陽(yáng)、清江浦等集鎮(zhèn)設(shè)立了三個(gè)官錢局來(lái)發(fā)行銅錢，以應(yīng)付士兵、小農(nóng)和零售商的需要。
在經(jīng)濟(jì)上懸為孤城的北京，對(duì)銀兩的需求也大幅下降。銀兩相對(duì)于銅錢的價(jià)值在1853年年初暴跌。為了應(yīng)對(duì)京城因私人錢莊倒閉而導(dǎo)致大量民眾失業(yè)的問(wèn)題，官員敦促政府發(fā)行以制錢為單位的官鈔，并借給零售商和店主，以取代私人錢票。1853年5月，戶部在京城設(shè)立乾豫、乾恒、乾益、乾豐四個(gè)官號(hào)，以辦理兌換鈔票業(yè)務(wù)。他們用寶泉局和寶源局這兩個(gè)鑄錢局發(fā)行的制錢作為現(xiàn)金儲(chǔ)備來(lái)發(fā)行銅鈔。這些機(jī)構(gòu)類似內(nèi)務(wù)府于1841年設(shè)立的五家官銀號(hào)。1854年，戶部開(kāi)始使用這些銅鈔來(lái)支付京城駐防旗兵的軍餉。
寶源局制造的銅幣
由于京城和各省銀票流通不暢，1855年3月28日，戶部決定將銀票換成小面值的銅鈔，即所謂的“改票用鈔”。至于各糧臺(tái)持有的銀票，常常被兌換成小面額的糧臺(tái)票，用于當(dāng)?shù)亟灰?。在京城，戶部特許民間商人管理的宇謙、宇豐、宇升、宇恒、宇泰的“五宇”官號(hào)來(lái)打理京城銅鈔的發(fā)行和兌換。1855年11月22日的上諭，敦促各省政府在三個(gè)月內(nèi)設(shè)立官錢局，以便流通銅鈔。除了支付政府開(kāi)支外，戶部還希望銅鈔能補(bǔ)充制錢的使用，并在市場(chǎng)交易中取代白銀，從而緩解因白銀缺乏造成的市場(chǎng)蕭條。
做出“改票用鈔”決策之后，清政府僅為特殊目的發(fā)行過(guò)數(shù)量非常有限的銀票。例如，1860年12月15日，山東巡撫文煜請(qǐng)求戶部頒發(fā)官票174500兩，以供江北糧臺(tái)償還所欠商人債務(wù)。這種銀票類似于平定太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)后，清政府發(fā)給官兵的欠餉劵，屬于無(wú)息債券，而不是市場(chǎng)上的通用貨幣。
但改票用鈔的決策，使銅鈔的可兌換性問(wèn)題嚴(yán)重惡化。這些銅鈔顯然比銅錢更容易運(yùn)輸，但兌換是另一回事。戰(zhàn)爭(zhēng)摧毀了云南銅的生產(chǎn)和運(yùn)輸。清政府敦促各省尋找新的銅礦，甚至試圖從蒙古、朝鮮獲取銅。這些嘗試都因當(dāng)?shù)厝狈︺~礦而受挫。
銅的嚴(yán)重短缺，極大地影響了鑄錢局發(fā)行銅錢的數(shù)量、成色和質(zhì)量。只要一文錢供應(yīng)不足，當(dāng)五文、當(dāng)十文、當(dāng)二十文等面額的銅錢就難以在市場(chǎng)上順利流通。然而，銅的缺乏導(dǎo)致鑄錢局難以承擔(dān)一文制錢的鑄造。戶部官員對(duì)這種情況感到絕望。用他們的話說(shuō)：“現(xiàn)當(dāng)部庫(kù)支絀，銅斤短少之時(shí)，若停鑄大錢，則經(jīng)費(fèi)藉何補(bǔ)苴；若專鑄制錢，則局銅不敷提取。上籌國(guó)計(jì)，下念民生，顧此失彼，幾無(wú)兩全之策?！北本⑸轿?、直隸、河南、福建等地的鑄錢局甚至去鑄造鐵幣、鉛幣，乃至大面額的鐵幣，這些都無(wú)法在市場(chǎng)上流通。
由于京城無(wú)法從其他地區(qū)獲得足夠的原銅或銅錢供應(yīng)，戶部便將兌換銅鈔的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給各省督撫。戶部將發(fā)行的銅鈔分成兩類。一種叫京鈔（市場(chǎng)上也叫長(zhǎng)號(hào)鈔），可以跨省使用，但只能在京城兌換；另一種叫省鈔（市場(chǎng)上也稱短號(hào)鈔），省政府必須在上面加蓋鈐印，因而有責(zé)任確保其可兌換性。
但商人將各省發(fā)行的銅鈔帶到京城，京師官錢局卻拒絕兌換。戶部官員以京城銅錢儲(chǔ)備不足為由，斥責(zé)各省督撫沒(méi)有妥善管理各省發(fā)行的銅鈔。江南河道總督庚長(zhǎng)、河?xùn)|河道總督李鈞都上奏朝廷稱，如果從戶部收到的用于支付河工費(fèi)用的銅鈔不能兌現(xiàn)，那就沒(méi)有商人愿意接受這些鈔票了。由于戶部無(wú)法向位于江蘇和山東的兩個(gè)河道總督衙門運(yùn)送所需數(shù)量的銅錢，只好要求他們?cè)O(shè)立自己的官錢局，以兌現(xiàn)所收銅鈔。而鄰近各省由于沒(méi)有足夠的銅錢儲(chǔ)備兌現(xiàn)為河工發(fā)行的鈔票，因此在收稅時(shí)拒收紙鈔。結(jié)果，這些鈔票在市面上變得一文不值。
在京城，戶部甚至沒(méi)有足夠的銅錢來(lái)?yè)?dān)保自己發(fā)行的銅鈔。因此，它命令五個(gè)官號(hào)將這些紙鈔作為資本，并要求它們發(fā)行本票，以支付駐防旗兵的軍餉。官號(hào)本身沒(méi)有足夠的銅錢來(lái)保證兌換，只能用官方的銅鈔來(lái)兌換本票。到了1859年1月，戶部不得不動(dòng)員京城50家錢莊來(lái)周轉(zhuǎn)這些政府銅鈔。京師自太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)以來(lái)，在財(cái)政和跨地區(qū)貿(mào)易上均處孤懸狀態(tài)，這意味著這些民間金融商無(wú)法將他們收到的銅鈔轉(zhuǎn)變成資本，用于與其他地區(qū)商人進(jìn)行的長(zhǎng)距離貿(mào)易。此外，1860年與英法兩國(guó)的沖突在京城引起了巨大的金融恐慌。人們爭(zhēng)先恐后地用鈔票兌換銅錢，總計(jì)高達(dá)1000多萬(wàn)吊（1吊合制錢1000文）。到了1861年9月，再?zèng)]有人愿意在京城的市場(chǎng)交易中接受銅鈔。
這些大幅貶值的鈔票，為地方官員提供了在稅收中謀利的機(jī)會(huì)。他們強(qiáng)迫人們用銅錢或白銀交稅，然后以折扣價(jià)從市場(chǎng)上購(gòu)買鈔票，以湊足稅收中政府要求的鈔票比例，交給上級(jí)。只要紙幣和金屬貨幣的價(jià)值存在顯著差異，中央政府就很難阻止官員的這些牟利行為。解決這一困境的方法之一，就是像日本明治政府在1868年至1870年所做的那樣，把紙幣作為唯一合法貨幣，以消除地方官員利用市場(chǎng)兌換差價(jià)套利的機(jī)會(huì)。事實(shí)上，這種方法對(duì)清朝官員并不陌生。在銀票的使用問(wèn)題上，閩浙巡撫王懿德于1854年4月23日提議，中央和地方各級(jí)的所有公共支出和稅收都應(yīng)該只用紙鈔。這樣做便是向全國(guó)表明，官方發(fā)行的鈔票就是法定貨幣，從而為鈔票創(chuàng)造需求。然而，當(dāng)時(shí)清政府正與太平軍打得難分勝負(fù)，哪里敢采取如此激進(jìn)的紙幣政策。
并非所有的官錢局都?xì)v經(jīng)了挫折。至少有兩個(gè)案例表明銅鈔在當(dāng)?shù)乜梢猿晒α魍ǎ珒纱蔚你~鈔發(fā)行量都不大。江蘇徐州糧臺(tái)設(shè)立通源官錢局，通過(guò)從商業(yè)交易中以銅錢收取的厘金，確保其發(fā)行銅鈔的可兌換性。這些鈔票用來(lái)支付徐州駐軍的兵餉，并可以在鄰近地區(qū)流通，這一狀況持續(xù)到1862年。受此經(jīng)驗(yàn)的鼓舞，漕運(yùn)總督吳棠計(jì)劃籌集更多資金在淮安設(shè)立通源總局，并在邵伯、清桃等處添設(shè)分局，以便發(fā)行更多的銅鈔來(lái)支付駐軍的軍餉。同樣，西安官錢局發(fā)行的銅鈔也被當(dāng)?shù)厝怂邮?，流通銅鈔的總額約30萬(wàn)吊。
但我們很難確切地知道，為什么這些地方的成功經(jīng)驗(yàn)沒(méi)有鼓勵(lì)清政府去找到更好的方法來(lái)維持銅鈔在全國(guó)的信用。由于發(fā)行銅鈔失敗的例子太多，特別是在京城，戶部可能對(duì)此過(guò)于沮喪，因而認(rèn)為上述成功純屬偶然。此外，地方的成功經(jīng)驗(yàn)并沒(méi)有涉及如何協(xié)調(diào)大量銅錢跨地區(qū)轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵問(wèn)題。而這種轉(zhuǎn)移能力，對(duì)于確保全國(guó)銅鈔的可兌換性至關(guān)重要，尤其是在那些銅錢供應(yīng)不足以兌換銅鈔的地方。
在19世紀(jì)50年代后期，中國(guó)大部分地區(qū)的白銀價(jià)格開(kāi)始下跌，重新回到使用政府更為熟悉的白銀成為可行的替代方案。銀價(jià)下跌意味著財(cái)政可以回到使用白銀而無(wú)須繼續(xù)進(jìn)行紙鈔試驗(yàn)。在福建，永豐官錢局發(fā)行面值總計(jì)為391600000串（1串合制錢1000文）的銅鈔，在市場(chǎng)上幾乎一文不值。結(jié)果，福建省政府決定停止發(fā)行紙幣，并使用白銀來(lái)兌換這些銅鈔。在山東，由于白銀貶值，省政府得以在稅收和政府支出上用白銀代替銅錢。同樣，當(dāng)白銀價(jià)格跌破官方水平時(shí)，直隸的百姓更愿意用白銀納稅。在這種情況下，清政府正式廢除了紙鈔的發(fā)行。
19世紀(jì)50年代，清政府未能利用發(fā)行紙幣來(lái)克服財(cái)政危機(jī)。這說(shuō)明了在國(guó)家建立必要的制度安排以支持新的信用工具方面，社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的作用相當(dāng)重要。在英國(guó)和日本，中央政府試行短期信用債券或紙鈔的初期，都在市場(chǎng)上遭遇了缺乏信任和大幅貶值的情況。但是，從這兩個(gè)國(guó)家向現(xiàn)代財(cái)政國(guó)家轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，我們都可以觀察到一個(gè)相互促進(jìn)的互動(dòng)過(guò)程。一方面，國(guó)家對(duì)沒(méi)有擔(dān)保的信用工具的依賴，迫使國(guó)家集中征收、管理其稅收，而財(cái)政的集中又增加了國(guó)家可動(dòng)用的收入，以保障市場(chǎng)上那些信用工具的信用。另一方面，隨之而來(lái)的市場(chǎng)信任又促使國(guó)家進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政集中，以確保國(guó)家信用工具在金融市場(chǎng)上的信用。
然而，中國(guó)在19世紀(jì)50年代叛亂和內(nèi)戰(zhàn)的分裂狀態(tài)，既損害了國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)，又使政府不得不進(jìn)一步下放財(cái)政權(quán)以維持軍事行動(dòng)。因此，這樣的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)于展開(kāi)相互促進(jìn)的制度建設(shè)極為不利。盡管一些官員提議，利用國(guó)家強(qiáng)制手段使政府發(fā)行的紙鈔成為法定貨幣，但在與太平軍作戰(zhàn)失利的情況下，清政府似乎不敢實(shí)施這樣的政策。這與1868年至1871年間日本明治政府發(fā)行不兌換紙幣的政策比較，是非常有意義的。明治政府當(dāng)時(shí)雖然根基尚未穩(wěn)固，但在國(guó)內(nèi)不需要面對(duì)另一個(gè)敵對(duì)政權(quán)的挑戰(zhàn)。因此，強(qiáng)制不兌換紙幣成為法定貨幣更具可行性。這樣一來(lái)，明治政府可以確保征稅官員不會(huì)到市場(chǎng)上購(gòu)買打折的紙幣，再以其面值向政府上交所收稅款。此外，日本明治初期，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和出口的擴(kuò)大導(dǎo)致強(qiáng)勁的貨幣需求，這有利于中央政府發(fā)行的不兌換紙幣被市場(chǎng)接受。
明治政府發(fā)行紙幣的努力，也得到了民間金融商建立的金融網(wǎng)絡(luò)的支持。與政府合作的金融商，可以利用存儲(chǔ)穩(wěn)定的政府稅收以提高其在金融市場(chǎng)的信譽(yù)。而政府既得益于稅收從地方到中央的快速匯兌，又得益于金融商將經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)以大米交納的稅收兌換為貨幣。然而，在19世紀(jì)50年代的中國(guó)，京城與全國(guó)各地的稅收和長(zhǎng)途貿(mào)易的運(yùn)輸渠道都被戰(zhàn)爭(zhēng)切斷。戰(zhàn)爭(zhēng)摧毀了既有的跨地區(qū)金融網(wǎng)絡(luò)和交通設(shè)施，導(dǎo)致銀票流通不足。1855年改銀票為銅鈔，則進(jìn)一步分散了財(cái)政運(yùn)作。銅錢運(yùn)輸帶來(lái)的難題，使得朝廷無(wú)法有效地協(xié)調(diào)各省兌換銅鈔。朝廷也不能用谷物或食鹽等商品，來(lái)?yè)?dān)保已發(fā)行銅鈔的價(jià)值。
19世紀(jì)50年代中國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況，與18世紀(jì)初的英國(guó)也形成鮮明對(duì)比。英國(guó)國(guó)內(nèi)和對(duì)外貿(mào)易的中心是倫敦，大約有70%至80%的關(guān)稅都來(lái)自倫敦。與此同時(shí)，在向現(xiàn)代財(cái)政國(guó)家轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，英國(guó)參加的主要戰(zhàn)爭(zhēng)要么在海上，要么在歐洲大陸。中央政府很自然地將各地征收到的稅款集中到倫敦，以便向陸軍和海軍提供物資，而國(guó)內(nèi)金融和運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)并未受到多大傷害。
有趣的是，當(dāng)清政府在1862年決定廢除紙鈔的時(shí)候，隨著清軍重新控制長(zhǎng)江中游地區(qū)，長(zhǎng)江三角洲地區(qū)開(kāi)始出現(xiàn)一種民間金融商與政府合作的新形式。1860年，浙江巡撫王有齡不僅將糧食和彈藥的供給委托給徽商胡光墉（胡雪巖），而且還將公款存入胡光墉成立不久的銀號(hào)。與英國(guó)和日本的同行一樣，胡光墉充分利用與政府的關(guān)系，迅速在金融市場(chǎng)上建立起自己的信譽(yù)。到了19世紀(jì)70年代初，他的阜康銀號(hào)已躋身中國(guó)最大的本土銀行之列。
隨著金融匯兌網(wǎng)絡(luò)的逐步恢復(fù)，地方政府開(kāi)始通過(guò)民間金融商，特別是晉商，將部分京餉匯往北京。例如，1859年，福州海關(guān)要求一位民間商人在一年內(nèi)將兩筆款項(xiàng)匯往北京，每筆價(jià)值5萬(wàn)兩白銀。1862年和1863年，廣東、福建、上海各地海關(guān)，以及廣東、四川、浙江、湖北、湖南、江西各省政府，都開(kāi)始借助晉商向北京匯款。雖然每筆匯款金額不超過(guò)5萬(wàn)兩，但匯款路線表明，晉商已經(jīng)恢復(fù)并擴(kuò)展了自己的金融網(wǎng)絡(luò)。這一網(wǎng)絡(luò)不僅將北京與上海、廣州、福州、寧波等沿海城市聯(lián)系在一起，而且還將它們與成都、漢口、南昌、長(zhǎng)沙等內(nèi)陸城市連接起來(lái)。有證據(jù)表明個(gè)別督撫甚至在此之前就與晉商合作匯寄各項(xiàng)公款。這標(biāo)志著民間銀行家已經(jīng)開(kāi)始廣泛參與政府資金的匯兌。
有了這些發(fā)展，為什么清代中國(guó)不能在19世紀(jì)末建立現(xiàn)代財(cái)政國(guó)家呢？考察19世紀(jì)70年代至90年代中國(guó)政府與經(jīng)濟(jì)的互動(dòng)，我們將會(huì)看到，一個(gè)充滿活力、擁有廣泛金融網(wǎng)絡(luò)和征收富有彈性間接稅收潛力的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)，在支持建立現(xiàn)代財(cái)政國(guó)家制度的互動(dòng)進(jìn)程中，只是必要而非充分的條件。
（本文摘自和文凱著《通向現(xiàn)代財(cái)政國(guó)家的路徑：英國(guó)、日本和中國(guó)》，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2023年12月。）
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