“庫倫問題”發(fā)生后，舉國視線集中于對外，但是內(nèi)政方面最嚴(yán)重的問題莫過于財(cái)政了。前面已說過，袁政府在唐紹儀時(shí)即已羅掘俱盡，非借款無法維持。唐閣垮臺，又拖了多月。周學(xué)熙出任財(cái)政總長后，變成了借債總長，起初借200萬、100萬，后來則借幾十萬，最后乃至幾萬甚至1萬都在借，甚至1萬的小數(shù)目都無法借，政府中能抵押的東西都在抵押，如自來水公司押了4萬，鬧出雙包案，于是大打官司。
自熊希齡擔(dān)任財(cái)長與六國財(cái)團(tuán)談判破裂后，總統(tǒng)府內(nèi)曾設(shè)立了財(cái)政委員會，主持另辟借款途徑，分別電令駐外代表覓求借款路線，一時(shí)駐外人員均以找尋借款路線為工作主要對象。要知道那個(gè)時(shí)候，負(fù)責(zé)達(dá)成借款的中間人，無論外交總長或財(cái)政總長，以至經(jīng)辦人，都有傭金好拿，借款又救國又利己，何樂而不為呢。于是一時(shí)駐外代表紛紛奔走，今天這個(gè)來電說：某大外國公司可借若干千萬，明天那個(gè)來電說：某大外國洋行可借若干千萬。當(dāng)然，這都是空中樓閣，談了毫無結(jié)果，于是天天有好消息，天天都是落空。周學(xué)熙實(shí)際負(fù)責(zé)財(cái)政部，變成了熱鍋上的螞蟻，因此，他認(rèn)為不可完全仰賴駐外代表這種無軌電車的亂搭線，認(rèn)為仍應(yīng)與六國財(cái)團(tuán)接觸，于是他分別和日本正金銀行代表小田切及英國匯豐銀行代表西利爾接觸。
周學(xué)熙和西利爾的談話很有內(nèi)容，因?yàn)槲骼麪柗磻?yīng)了當(dāng)時(shí)列強(qiáng)對于“中國要求大借款”的看法和打算。
周說：“大借款不成功，對中國當(dāng)然非常困難，而這種困難之形成的后果，對于和中國有密切商務(wù)關(guān)系的英國亦極不利。因?yàn)榇蠼杩钪_出的條件有損于中國的主權(quán)，很容易引起中國人民普遍的反對自我中心的困境新實(shí)證主義用語。指當(dāng)人意識到對象時(shí)，，由反對而引起的行動，可能動搖了才告立國的中國社會，這是很值得列強(qiáng)各國注意的，尤其是英國?！?br/>
西利爾說：“我個(gè)人看法和閣下完全一致，不過您應(yīng)該知道，這次大借款的條件，一部分是由銀行團(tuán)磋商，另一部分是受各國外交部的提示。列強(qiáng)對中國的政策有兩點(diǎn)：一是不愿中國被一個(gè)或兩個(gè)有野心的國家所并吞，所以必須在中國維持均勢；另一是不愿見中國成為一個(gè)強(qiáng)大的國家，希望中國維持現(xiàn)狀。自中國革命成功，我歐洲各國都有戒心，深恐中國擴(kuò)充國權(quán)，因此希望通過大借款維持各國均勢，同時(shí)監(jiān)督中國財(cái)政。我們不愿中國借了我們的錢來培植力量，驅(qū)逐我們，所以借款用途必需詳細(xì)規(guī)定，加以監(jiān)督?！?br/>
周說：“中國在建國期間，至少十年內(nèi)沒有能力對外，這點(diǎn)列強(qiáng)太多疑了，我希望恢復(fù)大借款談判，但以不害中國主權(quán)和社會秩序?yàn)檎勁械南葲Q條件?！?br/>
西利爾表示愿向六國財(cái)團(tuán)轉(zhuǎn)達(dá)這個(gè)意思。
當(dāng)袁政府四出告貸時(shí)，駐英公使劉玉麟悄悄不動聲色地和英國克利斯浦公司談妥了一筆1000萬英鎊的貸款，這筆貸款于民國元年8月30日在倫敦正式簽押。中國承允歸還此項(xiàng)貸款，是以鹽稅的余款存交麥加利銀行。原來這時(shí)鹽稅收入全年有4750余萬兩，其中有2400萬兩已經(jīng)出抵，所余的2350余萬兩即做為向克利斯浦公司借款的擔(dān)保。這筆借款公布后，六國銀行團(tuán)大加反對，通知本國銀行不和中國匯兌。至10月15日，財(cái)政總長周學(xué)熙命令長蘆鹽運(yùn)使由長蘆鹽稅項(xiàng)下，每月把應(yīng)繳克利浦斯公司貸款的利息，存于天津麥加利銀行。北京外交團(tuán)乃于10月30日提出抗議，署名的為所有與義和拳變有關(guān)的國家，因?yàn)辂}稅是擔(dān)保拳變的賠款，抗議書如下：
“《辛丑條約》，凡鹽款總額，除其中已作償還債務(wù)之用者外，其余擔(dān)保拳匪事變之賠款。本月十五日財(cái)政部之命令是限制鹽政條約之意義，背公法原則，現(xiàn)在積欠賠款，外交團(tuán)認(rèn)為鹽政一切收入不能充為他項(xiàng)之用?！?br/>
《辛丑條約》簽訂時(shí)，中國的鹽稅收入僅1200萬兩，所以用鹽稅來擔(dān)保義和團(tuán)事變的賠償金亦僅1200萬兩。民國成立時(shí)，中國鹽稅已增至4750萬兩，除了1200萬兩為支付《辛丑條約》外，其余的鹽稅款，中國政府理應(yīng)有權(quán)自由支配，且中國政府在此以前亦曾以鹽稅款1200萬兩以外所多余的用為其他借款的擔(dān)保。過去外交團(tuán)亦未抗議，此次卻如此壓迫，其目的是迫中國無他路可走，只好向六國財(cái)團(tuán)低頭，接受大借款的條件。
11月8日英國匯豐銀行代表西利爾和梅郁聯(lián)袂往訪周學(xué)熙，提出二事：其一為8月8日中國財(cái)政部致銀行團(tuán)的一函，聲明大借款中止云云，此函銀行團(tuán)未收到。銀行團(tuán)用意是表示中國未停止大借款談判，當(dāng)然不該和克利斯浦公司借款。周學(xué)熙取出財(cái)政部的發(fā)文簿，以及西利爾收到該函時(shí)的回片，上面且有西利爾的簽字。梅郁說：這不是他的簽字。西利爾說：這時(shí)我還在北戴河休息，人所共知，何從親筆簽字，我不能承認(rèn)這個(gè)收件。周學(xué)熙說：君等不承認(rèn)收到我們的公函，我們亦不會承認(rèn)沒有發(fā)出這件公文。雙方對此問題沒有繼續(xù)爭辯。又討論第二個(gè)問題，就是對于長蘆鹽稅存入麥加利銀行的抗議，周學(xué)熙取出財(cái)政部的新命令，就是取消前項(xiàng)以鹽稅存麥加利銀行的命令，這表示北京政府已經(jīng)屈服于外交團(tuán)的抗議。
于是周學(xué)熙乃與六國銀行團(tuán)的總代表西利爾和梅郁重新談判大借款。
周學(xué)熙和六國銀行團(tuán)重開大借款談判后，民國元年11、12月間舉行了好多次有關(guān)借款細(xì)節(jié)的磋商，除利息外大致均獲協(xié)議，尤其是監(jiān)督鹽稅條件，銀行團(tuán)同意由中國設(shè)鹽務(wù)稽查所，自聘洋員以資襄辦，監(jiān)督用途的條件則由中國政府于審計(jì)處設(shè)外債稽核科，用外國人為稽核員。周學(xué)熙把談判情形向參議院報(bào)告，大致獲得承認(rèn)，于是安排正式訂約。不料臨時(shí)又發(fā)生意外，俄、法兩國駐京公使反對監(jiān)督用人條款，而堅(jiān)持各該國必須出一個(gè)人加入監(jiān)督機(jī)關(guān)中。這個(gè)意外使外交團(tuán)自身發(fā)生了歧見，紛電本國政府請訓(xùn)。后經(jīng)外交團(tuán)重開會議，商定鹽稅稽核處聘英人為主辦，德人為副辦。國債局聘德人為總辦。審計(jì)顧問俄、法二國各聘一人。外交團(tuán)獲致協(xié)議后即以此辦法通知中國政府，這是民國2年3月3日的事了。中國政府認(rèn)為這種安排不是談判時(shí)所共同商定的原則，而監(jiān)督機(jī)關(guān)全用六國團(tuán)內(nèi)的人對于中國甚為不利，何況俄國這時(shí)正助外蒙古獨(dú)立，如果中國財(cái)政權(quán)被其監(jiān)督，實(shí)屬危險(xiǎn)萬分，所以袁政府乃加以拒絕。
就在這個(gè)時(shí)候，上海發(fā)生了一件驚天動地的血案，宋教仁被刺死難。袁世凱為了對付國內(nèi)的反對行動，必需大借款成功，使財(cái)政上得到支援，于是便再恢復(fù)和銀行團(tuán)交涉。
在六國財(cái)團(tuán)中，美國態(tài)度最為公允。美國政府對于銀行團(tuán)要求中國財(cái)政的監(jiān)督權(quán)認(rèn)為不當(dāng)，訓(xùn)令美國銀行代表退出銀行團(tuán)，同時(shí)獎(jiǎng)勵(lì)個(gè)別對中國的投資，因此其他五國政府受美國行動的刺激，態(tài)度為之一變，談判遂較過去容易進(jìn)行，借款條件亦較過去略為讓步。
在大借款談判期間，還有個(gè)重要人物，名叫莫利遜。他是英國人，但受任袁世凱的政治顧問，大借款談判，他在幕后擔(dān)當(dāng)重要角色。他雖是英國人，可是他卻站在中國立場和利益一方。在雙方談判最僵持的時(shí)候，莫利遜向北洋《德華日報(bào)》記者發(fā)表談話，他主張解散六國銀行團(tuán)，而重行恢復(fù)四國銀行團(tuán)，因?yàn)樗J(rèn)為日本和俄國外托經(jīng)濟(jì)合作的美名，而暗行政治上的目的，對于銀行團(tuán)本身殊為不利，在中國方面亦難默忍，他的談話頗受銀行團(tuán)的重視。
總之，這時(shí)的袁政府對大借款事實(shí)在是一劑急需的救急藥，非用不可，明知借款喪權(quán)辱國，但不借款幾乎日常開支都難應(yīng)付。何況宋教仁被刺后，國民黨發(fā)動二次革命，袁政府沒有這筆借款便無法對付國民黨。同時(shí)還有一個(gè)重要意義就是大借款簽字，便可讓袁政府和列強(qiáng)連接在一塊，列強(qiáng)各國不止是事實(shí)上承認(rèn)了袁政府，而且還非支持袁政府不可了。這筆善后五厘金幣借款，美國沒有參加，所以只有英、法、德、日、俄五國財(cái)團(tuán)貸借，代表的銀行是英國的匯豐銀行、法國的東方匯理銀行、德國的德華銀行、日本的橫濱正金銀行、俄國的華俄道勝銀行。借款總額2500萬英鎊，換算各國貨幣是：德國51125萬馬克，法國63125萬法郎，俄國23675萬盧布，日本24490萬元。借款的利息是五厘，發(fā)行價(jià)格九扣，實(shí)收八四扣。
這筆貸款成立，使中國鹽政權(quán)落入外國人之手，可說是中國財(cái)政史上的一大痛事，至于借款數(shù)額雖然是2500萬英鎊，聽起來數(shù)字很大，可是債券九折出售，八四實(shí)收，實(shí)際借到不過2100萬英鎊。再扣除四國、六國、比國以前的各項(xiàng)墊款，以及五國銀行團(tuán)、各銀行所借的款，共600萬鎊，各省向五國銀行團(tuán)所借的280萬鎊，及革命期間各國損失賠款200萬鎊，真正拿到手的借款，不過債面40％，而借款47年的利息合共是4285萬鎊，本利合共是6785萬余鎊。借款前談判期間受盡了折磨，借款后七折八扣，拿到的那么少，保證手續(xù)那么苛刻，結(jié)果還錢要還這么巨額的數(shù)字，實(shí)在是一副毒藥。
民國2年4月26日，中國和銀行團(tuán)簽訂了善后五厘金幣借款條約，其條款如下：
一、中國政府借銀行團(tuán)二千五百萬金榜為善后及行政之用，名為中國政府一千九百十三年善后五厘金幣借款。
二、此項(xiàng)借款除預(yù)作交付首次息票之用外，系專為下列各事之用：甲、為清還中國政府業(yè)已到期應(yīng)還各款之用（共四百卅一萬七千七百七十八萬鎊），乙、為贖回各省現(xiàn)有借款全數(shù)之用。（共二百八十七萬鎊）。丙、為清還中國政府不久到期應(yīng)還各款之用，與各國因中國革命所受損害之賠償（共三百五十九萬二千二百六十三萬鎊）。丁、為遣散軍隊(duì)之用（共三百萬鎊）。戊、為現(xiàn)時(shí)各費(fèi)之用（共五百五十萬鎊）。己、為整頓鹽政事務(wù)之用（共二百萬鎊）。庚、為中國政府與銀行團(tuán)互相商允他項(xiàng)行政費(fèi)之用。
三、中國鹽務(wù)收入，除擔(dān)保從前借款債務(wù)未清還者外，所有中國鹽務(wù)收入全數(shù)為擔(dān)保此項(xiàng)借款之用。……
四、中國政府承認(rèn)將鹽務(wù)之征收辦法整頓改良，并用洋員，以資襄助。其辦法如下：
中國政府于北京設(shè)鹽務(wù)署，由財(cái)政總長管轄，鹽務(wù)署內(nèi)設(shè)稽核總所，總辦中國人，會辦洋人。在各產(chǎn)鹽地設(shè)稽核分所，置華經(jīng)理人一，洋協(xié)理一人，共同擔(dān)負(fù)征儲鹽務(wù)收入之責(zé)任。如本項(xiàng)借款之本利按期交付，則不干預(yù)鹽政事宜，倘本利屆期拖欠，逾展緩日期后，則應(yīng)將鹽政事宜收歸海關(guān)辦理。
五、本合同債票發(fā)售之第一個(gè)月起，因鹽務(wù)尚在整理階段，無確實(shí)之收入，則以直隸、山東、河南、江蘇四省之中央稅項(xiàng)為頭次之擔(dān)保，俟一周年后鹽務(wù)收足，各省擔(dān)負(fù)可以暫行停止……。六、此借款期限為四十七年，自第十一年起即按期還本，自第十七年后至卅二年前，中國政府如欲將未到期之款全數(shù)或部分贖回，皆聽中國之便。
七、中國政府對于此次債票所應(yīng)得之權(quán)，系照倫敦發(fā)行之價(jià)格為準(zhǔn)，由銀行按票面扣百分之六為經(jīng)手費(fèi)……
八、中國政府允將民國元年十一月十六日大總統(tǒng)公布之審計(jì)處暫行規(guī)則立即實(shí)行，并聲明以后更改此項(xiàng)規(guī)則，不得與本合同有窒礙情事。凡領(lǐng)款憑單須由審計(jì)處所屬稽核外債室之華洋稽核員會同簽押。凡提款之領(lǐng)票或提款命令，須經(jīng)財(cái)政總長所派代理人簽押后，與華洋稽核員會同簽押之領(lǐng)收憑單并交銀行代表，經(jīng)核相符才可憑票領(lǐng)款。如銀行代表，對已經(jīng)支出款項(xiàng)有懷疑之處，可向?qū)徲?jì)處稽核外債室洋稽核員詢問。
九…………
這個(gè)借款合同與前清時(shí)借款合同不同的，一為外人稽核鹽務(wù)，二為外人審計(jì)用途。這就等于允許外國人干預(yù)中國的財(cái)政。
大借款成功后，袁世凱向國會致送咨文備案，略稱：“據(jù)國務(wù)總理趙秉鈞、外交總長陳徵祥、財(cái)政總長周學(xué)熙稱：竊六國銀行團(tuán)借款，先后磋商已逾一年……正擬定期簽字，該團(tuán)忽以原議五厘利息，借口巴爾干戰(zhàn)事，歐洲市場銀根奇緊，要求增加半厘，只得暫行停議。惟是賠借各款積欠累累，一再衍期，屢次商討，追呼之迫等于燃眉，無可應(yīng)付。數(shù)月來他項(xiàng)借款悉成畫餅，美國既已出團(tuán)，而其余五國仍未變易方針，大局岌岌，朝不保夕，既無束手待斃之理，復(fù)鮮移緩就急之方。近接各省都督來電相迫，如江蘇程都督電：‘毋局于一時(shí)之毀譽(yù)，轉(zhuǎn)為萬世之罪人?！不瞻囟级诫姡骸杩畋O(jiān)督，欠款亦監(jiān)督，毋寧忍痛須臾，尚可死中求活’等語，尤為痛切，迫不得已而賡續(xù)磋商，尚幸稍有進(jìn)步。四月廿二日大總統(tǒng)命令：‘五國銀行借款合同，任命趙秉鈞、陸徵祥、周學(xué)熙全權(quán)會同簽字，此令！’等因，遵于廿四日與該銀行團(tuán)雙方簽訂草合同，復(fù)于廿六日簽訂正合同，彼此分執(zhí)存照，以免生枝節(jié)，理合將華洋文合同各照二份，并附用途單二份，呈請大總統(tǒng)鑒核，俯賜咨交議院查照備案以昭信守！等情。查此項(xiàng)借款條件，業(yè)于上年十二月廿七日由國務(wù)總理暨財(cái)政總長赴前參議院出席報(bào)告，均經(jīng)表決通過，并載明參院議事錄內(nèi)，自系當(dāng)然有效，相應(yīng)咨明貴院查照備案可也！”
參眾兩院對這案反對，袁再致咨，語含威脅，有：“此次合同簽字，在勢無可取消，倘國會能諒苦衷，固為國家之幸，否則惟有向國民代表引咎自責(zé)以明責(zé)任”。國會仍反對，且通電各省都督、民政長協(xié)力反對，各省則意見不一致，二次革命后，袁始強(qiáng)行通過。
自熊希齡擔(dān)任財(cái)長與六國財(cái)團(tuán)談判破裂后，總統(tǒng)府內(nèi)曾設(shè)立了財(cái)政委員會，主持另辟借款途徑，分別電令駐外代表覓求借款路線，一時(shí)駐外人員均以找尋借款路線為工作主要對象。要知道那個(gè)時(shí)候，負(fù)責(zé)達(dá)成借款的中間人，無論外交總長或財(cái)政總長，以至經(jīng)辦人，都有傭金好拿，借款又救國又利己，何樂而不為呢。于是一時(shí)駐外代表紛紛奔走，今天這個(gè)來電說：某大外國公司可借若干千萬，明天那個(gè)來電說：某大外國洋行可借若干千萬。當(dāng)然，這都是空中樓閣，談了毫無結(jié)果，于是天天有好消息，天天都是落空。周學(xué)熙實(shí)際負(fù)責(zé)財(cái)政部，變成了熱鍋上的螞蟻，因此，他認(rèn)為不可完全仰賴駐外代表這種無軌電車的亂搭線，認(rèn)為仍應(yīng)與六國財(cái)團(tuán)接觸，于是他分別和日本正金銀行代表小田切及英國匯豐銀行代表西利爾接觸。
周學(xué)熙和西利爾的談話很有內(nèi)容，因?yàn)槲骼麪柗磻?yīng)了當(dāng)時(shí)列強(qiáng)對于“中國要求大借款”的看法和打算。
周說：“大借款不成功，對中國當(dāng)然非常困難，而這種困難之形成的后果，對于和中國有密切商務(wù)關(guān)系的英國亦極不利。因?yàn)榇蠼杩钪_出的條件有損于中國的主權(quán)，很容易引起中國人民普遍的反對自我中心的困境新實(shí)證主義用語。指當(dāng)人意識到對象時(shí)，，由反對而引起的行動，可能動搖了才告立國的中國社會，這是很值得列強(qiáng)各國注意的，尤其是英國?！?br/>
西利爾說：“我個(gè)人看法和閣下完全一致，不過您應(yīng)該知道，這次大借款的條件，一部分是由銀行團(tuán)磋商，另一部分是受各國外交部的提示。列強(qiáng)對中國的政策有兩點(diǎn)：一是不愿中國被一個(gè)或兩個(gè)有野心的國家所并吞，所以必須在中國維持均勢；另一是不愿見中國成為一個(gè)強(qiáng)大的國家，希望中國維持現(xiàn)狀。自中國革命成功，我歐洲各國都有戒心，深恐中國擴(kuò)充國權(quán)，因此希望通過大借款維持各國均勢，同時(shí)監(jiān)督中國財(cái)政。我們不愿中國借了我們的錢來培植力量，驅(qū)逐我們，所以借款用途必需詳細(xì)規(guī)定，加以監(jiān)督?！?br/>
周說：“中國在建國期間，至少十年內(nèi)沒有能力對外，這點(diǎn)列強(qiáng)太多疑了，我希望恢復(fù)大借款談判，但以不害中國主權(quán)和社會秩序?yàn)檎勁械南葲Q條件?！?br/>
西利爾表示愿向六國財(cái)團(tuán)轉(zhuǎn)達(dá)這個(gè)意思。
當(dāng)袁政府四出告貸時(shí)，駐英公使劉玉麟悄悄不動聲色地和英國克利斯浦公司談妥了一筆1000萬英鎊的貸款，這筆貸款于民國元年8月30日在倫敦正式簽押。中國承允歸還此項(xiàng)貸款，是以鹽稅的余款存交麥加利銀行。原來這時(shí)鹽稅收入全年有4750余萬兩，其中有2400萬兩已經(jīng)出抵，所余的2350余萬兩即做為向克利斯浦公司借款的擔(dān)保。這筆借款公布后，六國銀行團(tuán)大加反對，通知本國銀行不和中國匯兌。至10月15日，財(cái)政總長周學(xué)熙命令長蘆鹽運(yùn)使由長蘆鹽稅項(xiàng)下，每月把應(yīng)繳克利浦斯公司貸款的利息，存于天津麥加利銀行。北京外交團(tuán)乃于10月30日提出抗議，署名的為所有與義和拳變有關(guān)的國家，因?yàn)辂}稅是擔(dān)保拳變的賠款，抗議書如下：
“《辛丑條約》，凡鹽款總額，除其中已作償還債務(wù)之用者外，其余擔(dān)保拳匪事變之賠款。本月十五日財(cái)政部之命令是限制鹽政條約之意義，背公法原則，現(xiàn)在積欠賠款，外交團(tuán)認(rèn)為鹽政一切收入不能充為他項(xiàng)之用?！?br/>
《辛丑條約》簽訂時(shí)，中國的鹽稅收入僅1200萬兩，所以用鹽稅來擔(dān)保義和團(tuán)事變的賠償金亦僅1200萬兩。民國成立時(shí)，中國鹽稅已增至4750萬兩，除了1200萬兩為支付《辛丑條約》外，其余的鹽稅款，中國政府理應(yīng)有權(quán)自由支配，且中國政府在此以前亦曾以鹽稅款1200萬兩以外所多余的用為其他借款的擔(dān)保。過去外交團(tuán)亦未抗議，此次卻如此壓迫，其目的是迫中國無他路可走，只好向六國財(cái)團(tuán)低頭，接受大借款的條件。
11月8日英國匯豐銀行代表西利爾和梅郁聯(lián)袂往訪周學(xué)熙，提出二事：其一為8月8日中國財(cái)政部致銀行團(tuán)的一函，聲明大借款中止云云，此函銀行團(tuán)未收到。銀行團(tuán)用意是表示中國未停止大借款談判，當(dāng)然不該和克利斯浦公司借款。周學(xué)熙取出財(cái)政部的發(fā)文簿，以及西利爾收到該函時(shí)的回片，上面且有西利爾的簽字。梅郁說：這不是他的簽字。西利爾說：這時(shí)我還在北戴河休息，人所共知，何從親筆簽字，我不能承認(rèn)這個(gè)收件。周學(xué)熙說：君等不承認(rèn)收到我們的公函，我們亦不會承認(rèn)沒有發(fā)出這件公文。雙方對此問題沒有繼續(xù)爭辯。又討論第二個(gè)問題，就是對于長蘆鹽稅存入麥加利銀行的抗議，周學(xué)熙取出財(cái)政部的新命令，就是取消前項(xiàng)以鹽稅存麥加利銀行的命令，這表示北京政府已經(jīng)屈服于外交團(tuán)的抗議。
于是周學(xué)熙乃與六國銀行團(tuán)的總代表西利爾和梅郁重新談判大借款。
周學(xué)熙和六國銀行團(tuán)重開大借款談判后，民國元年11、12月間舉行了好多次有關(guān)借款細(xì)節(jié)的磋商，除利息外大致均獲協(xié)議，尤其是監(jiān)督鹽稅條件，銀行團(tuán)同意由中國設(shè)鹽務(wù)稽查所，自聘洋員以資襄辦，監(jiān)督用途的條件則由中國政府于審計(jì)處設(shè)外債稽核科，用外國人為稽核員。周學(xué)熙把談判情形向參議院報(bào)告，大致獲得承認(rèn)，于是安排正式訂約。不料臨時(shí)又發(fā)生意外，俄、法兩國駐京公使反對監(jiān)督用人條款，而堅(jiān)持各該國必須出一個(gè)人加入監(jiān)督機(jī)關(guān)中。這個(gè)意外使外交團(tuán)自身發(fā)生了歧見，紛電本國政府請訓(xùn)。后經(jīng)外交團(tuán)重開會議，商定鹽稅稽核處聘英人為主辦，德人為副辦。國債局聘德人為總辦。審計(jì)顧問俄、法二國各聘一人。外交團(tuán)獲致協(xié)議后即以此辦法通知中國政府，這是民國2年3月3日的事了。中國政府認(rèn)為這種安排不是談判時(shí)所共同商定的原則，而監(jiān)督機(jī)關(guān)全用六國團(tuán)內(nèi)的人對于中國甚為不利，何況俄國這時(shí)正助外蒙古獨(dú)立，如果中國財(cái)政權(quán)被其監(jiān)督，實(shí)屬危險(xiǎn)萬分，所以袁政府乃加以拒絕。
就在這個(gè)時(shí)候，上海發(fā)生了一件驚天動地的血案，宋教仁被刺死難。袁世凱為了對付國內(nèi)的反對行動，必需大借款成功，使財(cái)政上得到支援，于是便再恢復(fù)和銀行團(tuán)交涉。
在六國財(cái)團(tuán)中，美國態(tài)度最為公允。美國政府對于銀行團(tuán)要求中國財(cái)政的監(jiān)督權(quán)認(rèn)為不當(dāng)，訓(xùn)令美國銀行代表退出銀行團(tuán)，同時(shí)獎(jiǎng)勵(lì)個(gè)別對中國的投資，因此其他五國政府受美國行動的刺激，態(tài)度為之一變，談判遂較過去容易進(jìn)行，借款條件亦較過去略為讓步。
在大借款談判期間，還有個(gè)重要人物，名叫莫利遜。他是英國人，但受任袁世凱的政治顧問，大借款談判，他在幕后擔(dān)當(dāng)重要角色。他雖是英國人，可是他卻站在中國立場和利益一方。在雙方談判最僵持的時(shí)候，莫利遜向北洋《德華日報(bào)》記者發(fā)表談話，他主張解散六國銀行團(tuán)，而重行恢復(fù)四國銀行團(tuán)，因?yàn)樗J(rèn)為日本和俄國外托經(jīng)濟(jì)合作的美名，而暗行政治上的目的，對于銀行團(tuán)本身殊為不利，在中國方面亦難默忍，他的談話頗受銀行團(tuán)的重視。
總之，這時(shí)的袁政府對大借款事實(shí)在是一劑急需的救急藥，非用不可，明知借款喪權(quán)辱國，但不借款幾乎日常開支都難應(yīng)付。何況宋教仁被刺后，國民黨發(fā)動二次革命，袁政府沒有這筆借款便無法對付國民黨。同時(shí)還有一個(gè)重要意義就是大借款簽字，便可讓袁政府和列強(qiáng)連接在一塊，列強(qiáng)各國不止是事實(shí)上承認(rèn)了袁政府，而且還非支持袁政府不可了。這筆善后五厘金幣借款，美國沒有參加，所以只有英、法、德、日、俄五國財(cái)團(tuán)貸借，代表的銀行是英國的匯豐銀行、法國的東方匯理銀行、德國的德華銀行、日本的橫濱正金銀行、俄國的華俄道勝銀行。借款總額2500萬英鎊，換算各國貨幣是：德國51125萬馬克，法國63125萬法郎，俄國23675萬盧布，日本24490萬元。借款的利息是五厘，發(fā)行價(jià)格九扣，實(shí)收八四扣。
這筆貸款成立，使中國鹽政權(quán)落入外國人之手，可說是中國財(cái)政史上的一大痛事，至于借款數(shù)額雖然是2500萬英鎊，聽起來數(shù)字很大，可是債券九折出售，八四實(shí)收，實(shí)際借到不過2100萬英鎊。再扣除四國、六國、比國以前的各項(xiàng)墊款，以及五國銀行團(tuán)、各銀行所借的款，共600萬鎊，各省向五國銀行團(tuán)所借的280萬鎊，及革命期間各國損失賠款200萬鎊，真正拿到手的借款，不過債面40％，而借款47年的利息合共是4285萬鎊，本利合共是6785萬余鎊。借款前談判期間受盡了折磨，借款后七折八扣，拿到的那么少，保證手續(xù)那么苛刻，結(jié)果還錢要還這么巨額的數(shù)字，實(shí)在是一副毒藥。
民國2年4月26日，中國和銀行團(tuán)簽訂了善后五厘金幣借款條約，其條款如下：
一、中國政府借銀行團(tuán)二千五百萬金榜為善后及行政之用，名為中國政府一千九百十三年善后五厘金幣借款。
二、此項(xiàng)借款除預(yù)作交付首次息票之用外，系專為下列各事之用：甲、為清還中國政府業(yè)已到期應(yīng)還各款之用（共四百卅一萬七千七百七十八萬鎊），乙、為贖回各省現(xiàn)有借款全數(shù)之用。（共二百八十七萬鎊）。丙、為清還中國政府不久到期應(yīng)還各款之用，與各國因中國革命所受損害之賠償（共三百五十九萬二千二百六十三萬鎊）。丁、為遣散軍隊(duì)之用（共三百萬鎊）。戊、為現(xiàn)時(shí)各費(fèi)之用（共五百五十萬鎊）。己、為整頓鹽政事務(wù)之用（共二百萬鎊）。庚、為中國政府與銀行團(tuán)互相商允他項(xiàng)行政費(fèi)之用。
三、中國鹽務(wù)收入，除擔(dān)保從前借款債務(wù)未清還者外，所有中國鹽務(wù)收入全數(shù)為擔(dān)保此項(xiàng)借款之用。……
四、中國政府承認(rèn)將鹽務(wù)之征收辦法整頓改良，并用洋員，以資襄助。其辦法如下：
中國政府于北京設(shè)鹽務(wù)署，由財(cái)政總長管轄，鹽務(wù)署內(nèi)設(shè)稽核總所，總辦中國人，會辦洋人。在各產(chǎn)鹽地設(shè)稽核分所，置華經(jīng)理人一，洋協(xié)理一人，共同擔(dān)負(fù)征儲鹽務(wù)收入之責(zé)任。如本項(xiàng)借款之本利按期交付，則不干預(yù)鹽政事宜，倘本利屆期拖欠，逾展緩日期后，則應(yīng)將鹽政事宜收歸海關(guān)辦理。
五、本合同債票發(fā)售之第一個(gè)月起，因鹽務(wù)尚在整理階段，無確實(shí)之收入，則以直隸、山東、河南、江蘇四省之中央稅項(xiàng)為頭次之擔(dān)保，俟一周年后鹽務(wù)收足，各省擔(dān)負(fù)可以暫行停止……。六、此借款期限為四十七年，自第十一年起即按期還本，自第十七年后至卅二年前，中國政府如欲將未到期之款全數(shù)或部分贖回，皆聽中國之便。
七、中國政府對于此次債票所應(yīng)得之權(quán)，系照倫敦發(fā)行之價(jià)格為準(zhǔn)，由銀行按票面扣百分之六為經(jīng)手費(fèi)……
八、中國政府允將民國元年十一月十六日大總統(tǒng)公布之審計(jì)處暫行規(guī)則立即實(shí)行，并聲明以后更改此項(xiàng)規(guī)則，不得與本合同有窒礙情事。凡領(lǐng)款憑單須由審計(jì)處所屬稽核外債室之華洋稽核員會同簽押。凡提款之領(lǐng)票或提款命令，須經(jīng)財(cái)政總長所派代理人簽押后，與華洋稽核員會同簽押之領(lǐng)收憑單并交銀行代表，經(jīng)核相符才可憑票領(lǐng)款。如銀行代表，對已經(jīng)支出款項(xiàng)有懷疑之處，可向?qū)徲?jì)處稽核外債室洋稽核員詢問。
九…………
這個(gè)借款合同與前清時(shí)借款合同不同的，一為外人稽核鹽務(wù)，二為外人審計(jì)用途。這就等于允許外國人干預(yù)中國的財(cái)政。
大借款成功后，袁世凱向國會致送咨文備案，略稱：“據(jù)國務(wù)總理趙秉鈞、外交總長陳徵祥、財(cái)政總長周學(xué)熙稱：竊六國銀行團(tuán)借款，先后磋商已逾一年……正擬定期簽字，該團(tuán)忽以原議五厘利息，借口巴爾干戰(zhàn)事，歐洲市場銀根奇緊，要求增加半厘，只得暫行停議。惟是賠借各款積欠累累，一再衍期，屢次商討，追呼之迫等于燃眉，無可應(yīng)付。數(shù)月來他項(xiàng)借款悉成畫餅，美國既已出團(tuán)，而其余五國仍未變易方針，大局岌岌，朝不保夕，既無束手待斃之理，復(fù)鮮移緩就急之方。近接各省都督來電相迫，如江蘇程都督電：‘毋局于一時(shí)之毀譽(yù)，轉(zhuǎn)為萬世之罪人?！不瞻囟级诫姡骸杩畋O(jiān)督，欠款亦監(jiān)督，毋寧忍痛須臾，尚可死中求活’等語，尤為痛切，迫不得已而賡續(xù)磋商，尚幸稍有進(jìn)步。四月廿二日大總統(tǒng)命令：‘五國銀行借款合同，任命趙秉鈞、陸徵祥、周學(xué)熙全權(quán)會同簽字，此令！’等因，遵于廿四日與該銀行團(tuán)雙方簽訂草合同，復(fù)于廿六日簽訂正合同，彼此分執(zhí)存照，以免生枝節(jié)，理合將華洋文合同各照二份，并附用途單二份，呈請大總統(tǒng)鑒核，俯賜咨交議院查照備案以昭信守！等情。查此項(xiàng)借款條件，業(yè)于上年十二月廿七日由國務(wù)總理暨財(cái)政總長赴前參議院出席報(bào)告，均經(jīng)表決通過，并載明參院議事錄內(nèi)，自系當(dāng)然有效，相應(yīng)咨明貴院查照備案可也！”
參眾兩院對這案反對，袁再致咨，語含威脅，有：“此次合同簽字，在勢無可取消，倘國會能諒苦衷，固為國家之幸，否則惟有向國民代表引咎自責(zé)以明責(zé)任”。國會仍反對，且通電各省都督、民政長協(xié)力反對，各省則意見不一致，二次革命后，袁始強(qiáng)行通過。
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