當(dāng)民國(guó)2年正式國(guó)會(huì)尚未成立前，各政黨對(duì)于憲法起草問(wèn)題意見(jiàn)頗不一致，大別之有三派：第一派是國(guó)民黨的主張，認(rèn)為憲法的起草和制定，是國(guó)家主權(quán)攸關(guān)，當(dāng)然是國(guó)會(huì)的職責(zé)。依《約法》的規(guī)定，國(guó)會(huì)成立后，應(yīng)由國(guó)會(huì)選出起草委員編定，經(jīng)參眾兩院議決。第二派是梁?jiǎn)⒊人珜?dǎo)，而為當(dāng)時(shí)十八省都督及共和黨、統(tǒng)一黨、民主黨所贊成，此派主張由政府組織憲法起草機(jī)關(guān)，以現(xiàn)在臨時(shí)參議院、各省都督、各政黨和總統(tǒng)府所派的委員編定憲法，提交國(guó)會(huì)議決；第三派為袁系的主張，認(rèn)為現(xiàn)時(shí)政黨意見(jiàn)不一，政府設(shè)法由大總統(tǒng)直頒憲法起草命令，布告全國(guó)，以免政爭(zhēng)。正式國(guó)會(huì)成立后，由于國(guó)民黨在參眾兩院都獲得壓倒的多數(shù)，因此，國(guó)民黨主張便獲得勝利，兩院選出了憲法起草委員，成立憲法起草委員會(huì)。在這個(gè)委員會(huì)中，國(guó)民黨的委員占了大多數(shù)。

　　當(dāng)憲法起草在進(jìn)行中，袁世凱對(duì)于行將制定的正式憲法最引為深慮的是兩個(gè)問(wèn)題：一是大總統(tǒng)任命國(guó)務(wù)員有沒(méi)有必需獲國(guó)會(huì)同意的必要；二是大總統(tǒng)有沒(méi)有解散國(guó)會(huì)的權(quán)力。袁認(rèn)為過(guò)去一年多的經(jīng)驗(yàn)，內(nèi)閣曾三次改組，每一閣員的任命胥經(jīng)國(guó)會(huì)同意，議員則多方留難，因此，袁認(rèn)為正式憲法中，應(yīng)該取消國(guó)會(huì)同意任免閣員權(quán)和總統(tǒng)有解散國(guó)會(huì)權(quán)。

　　袁的這兩個(gè)問(wèn)題自然遭到國(guó)民黨的憲法起草委員的猛烈抨擊，這時(shí)恰遇到二次革命，袁政府和憲法起草委員會(huì)乃發(fā)生更尖銳的沖突。2年8月中旬，起草委員徐秀鈞首被逮捕，并被解往九江槍決。8月27日政府復(fù)捕去國(guó)民黨籍之參議員朱念祖、高蔭藻、張我華、趙世鈺、丁象謙等五人，和眾議員常恒芳、褚輔成、劉恩格等三人。內(nèi)中張我華、趙世鈺、褚輔成、劉恩格四人為憲草委員。其后褚輔成、朱念祖被解往宿縣，常恒芳解往安慶，趙世鈺等五人羈押于天津，至國(guó)會(huì)解散后始獲釋。褚輔成和朱念祖在袁死后，國(guó)會(huì)復(fù)活才與常恒芳同時(shí)出獄。袁解散國(guó)會(huì)后，更有徐鏡心被殺于北京，段世恒死于陜西。這是一頁(yè)非常痛心而悲壯的民主奮斗血淚史，袁世凱為了議員們不聽(tīng)從他的意見(jiàn)，而采取的暴行中，統(tǒng)計(jì)憲法起草委員被殺的有三人，被捕的有四人，實(shí)在是我國(guó)立法史上最慘的一幕。

　　袁世凱在憲法還在起草時(shí)，就使用卑鄙的手段以達(dá)到他個(gè)人予智自雄的目的。他心目中從不知民主為何物，同時(shí)他要求憲法符合他的意旨是假定他可以終身?yè)?dān)任總統(tǒng)，因?yàn)樗鶢?zhēng)的不是國(guó)民的希望，也不是國(guó)家的需要系。進(jìn)化觀念是整個(gè)體系的根本觀念。斷言一切事物都是由，而是他在擔(dān)任總統(tǒng)時(shí)的方便！

　　民國(guó)初年的政治，很多地方令人泣笑皆非。前面已提到政黨的組成，好些人一身兼好幾個(gè)黨，好些人今天是這個(gè)黨明天便是那個(gè)黨。尤其是國(guó)會(huì)的議員，有價(jià)有市出賣(mài)，今天賣(mài)給甲黨，明天又賣(mài)給乙黨，于是有好事之徒擬了一份賣(mài)身契文曰：

　　“末員某甲，今以本身所買(mǎi)得之議員一名，賣(mài)與貴黨，連皮帶骨，一概不留。自賣(mài)與貴黨之后，任從貴黨為非作歹，本員無(wú)不服從?！?br/>
　　這個(gè)賣(mài)身契，實(shí)際說(shuō)來(lái)仍是外行所寫(xiě)，因?yàn)槟切┵u(mài)身議員，以賣(mài)一回最為笨伯，老猾的多是分作無(wú)數(shù)次賣(mài)次要矛盾在復(fù)雜的事物發(fā)展過(guò)程中，處于次要和服從，或同時(shí)兼賣(mài)五個(gè)黨，賣(mài)完之后一律脫黨，自名為厭棄黨爭(zhēng)。所以當(dāng)時(shí)有人看了上面那份賣(mài)身契，竟連皮帶骨一齊賣(mài)，全謂為尚有良心，是三代以上的人物。據(jù)說(shuō)賣(mài)身的人第一次收錢(qián)到手時(shí)，向掮客所作的第一句客套話是：“何必客氣！”于是，當(dāng)時(shí)北京的應(yīng)酬場(chǎng)中，只要有人說(shuō)一句何必客氣，一定引起了哄堂。有人看到當(dāng)時(shí)情景，憤慨萬(wàn)分，曾感慨地說(shuō)：“今日共和，賣(mài)國(guó)的價(jià)錢(qián)比從前便宜多了?！眲e人不解其意，問(wèn)是何意。其人曰：“當(dāng)前清時(shí)，有個(gè)英國(guó)人曾說(shuō)：我們不必和中國(guó)打仗，就能把中國(guó)土地利權(quán)占盡，我們只要匯豐銀行一家就辦得到。因?yàn)槟銈冎袊?guó)的一個(gè)知縣官，只須八千兩銀子就能捐得到，這樣算起來(lái)，把全中國(guó)的州縣買(mǎi)盡，至多不過(guò)千萬(wàn)元，香港上海匯豐銀行隨時(shí)可以拿出這筆錢(qián)來(lái)。如今，中華民國(guó)要選舉正式大總統(tǒng)，依選舉法，只須四五百?gòu)埰?，?tīng)說(shuō)每張票一萬(wàn)元，買(mǎi)四五百?gòu)埐贿^(guò)四五百萬(wàn)元，這個(gè)數(shù)目買(mǎi)一個(gè)大總統(tǒng)，統(tǒng)理全中國(guó)，豈不比買(mǎi)全國(guó)州縣官要便宜得多嗎！”

　　當(dāng)時(shí)的北京，議員們成了豪客，本來(lái)北京馬車(chē)不多，這時(shí)議員十之八九坐馬車(chē)，且多為自備馬車(chē)。舊時(shí)北京請(qǐng)客，尋常酒席不過(guò)八元十元，這時(shí)北京一席20余金以上，議員請(qǐng)客多在六國(guó)飯店、北京飯店、昌德飯店。議員納妾亦成普遍現(xiàn)象。至于八大胡同的熱鬧，也是庚子以后所未有。名花如姚蓉初、金小菊皆被人藏之金屋。俱樂(lè)部是洋玩意，北京本來(lái)沒(méi)有，這時(shí)卻極發(fā)達(dá)，遍處皆有俱樂(lè)部，作為政客們應(yīng)酬和團(tuán)結(jié)本黨的聯(lián)歡地方。上海的名花亦多由南來(lái)北。

　　這一時(shí)期北京風(fēng)氣之壞，實(shí)在是超過(guò)了清朝末年。政客利用議員，議員又利用政客，互相勾結(jié)，互相利用，燈紅酒綠，征逐歌舞，這就是民國(guó)初年的北京城。

　　當(dāng)南北戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)，刺宋案的禍?zhǔn)宗w秉鈞擔(dān)任北京市的戒嚴(yán)總司令，新聞?dòng)浾咴L問(wèn)趙，下面是趙和記者的談話：

　　趙說(shuō)：黃克強(qiáng)等的計(jì)劃也很可觀，但無(wú)奈材料不齊，現(xiàn)在中國(guó)政治，不怕沒(méi)有人開(kāi)出好菜單，但任憑你菜單開(kāi)得如何好法，無(wú)奈沒(méi)有材料，也做不出好菜來(lái)。我時(shí)常勸袁總統(tǒng)讓出一部分事業(yè)，請(qǐng)新人物大家?guī)兔Γ?qǐng)他們歷練歷練、他們就知道困難了。新人物開(kāi)口便要做總長(zhǎng)，哪個(gè)甘居下位，即如記者先生你足下，有人請(qǐng)你做知事，你做嗎？

　　趙又談及知事，他說(shuō)：從前直隸知事沒(méi)有人做，紛紛要辭職，現(xiàn)在居然有人搶著做了，細(xì)查原因，乃是有人發(fā)明新法，與縣議會(huì)紳士溝通，準(zhǔn)許人民播種鴉片，余利均分，于是瘠缺變成肥缺，上司若要更換，便有議會(huì)挽留，大紳士請(qǐng)?jiān)浮?br/>
　　記者問(wèn)：袁總統(tǒng)何故遇事躬親？第一未免瑣碎，第二未免因小失大。

　　趙說(shuō)：這是袁總統(tǒng)做過(guò)十余年督撫的習(xí)慣，因?yàn)橛鍪鹿H，所以這一把鑰匙無(wú)人能管，譬如這次贛寧戰(zhàn)禍，軍事人物均有戰(zhàn)功，擁大兵封藩在外；可是有袁總統(tǒng)在，決無(wú)人敢把持跋扈的。

　　戒嚴(yán)副總司令是軍政執(zhí)法處處長(zhǎng)陸建章，在當(dāng)時(shí)的北京城，似乎他比趙秉鈞還紅。陸手下有一大將是偵探長(zhǎng)郝占一，當(dāng)時(shí)提起郝的名字來(lái)確有小孩子不敢夜哭之勢(shì)。當(dāng)北京戒嚴(yán)令頒布后，便不斷傳出許多觸目驚心的新聞，如：社會(huì)黨首領(lǐng)陳翼龍?jiān)鈽寯?，議員徐秀鈞因段芝貴來(lái)電被捕，《愛(ài)國(guó)報(bào)》總理丁某被捕，煙臺(tái)總司令連承基因京社黨嫌疑被捕，國(guó)民黨議員王以文、蔣舉清被警察監(jiān)視，國(guó)民黨議員伍漢持在天津被捕，國(guó)民黨報(bào)紙均?？?br/>
　　在這風(fēng)聲鶴唳的時(shí)候，忽然傳出一個(gè)粉紅色的謠言：北京城有一名女優(yōu)金玉蘭，聲色技藝傾絕一時(shí)，她的色藝全城傾倒。忽然傳說(shuō)她已被戒嚴(yán)司令部捕去槍斃，人言嘖嘖，小報(bào)畫(huà)報(bào)還描摹臨刑時(shí)悲慘凄艷鏡頭。整個(gè)北京城都認(rèn)為這一代名優(yōu)已隨南北戰(zhàn)爭(zhēng)而葬送，萬(wàn)口一聲為之悲愴。名士易哭庵為詩(shī)有句：“今世居然殺美人！”于是大家傳她致禍之由，有說(shuō)金認(rèn)識(shí)二名革命黨人，挾炸彈欲刺袁，因此金被株連，傅會(huì)其詞，越傳越離譜，最后簡(jiǎn)直渲染得像紅線女或公孫大娘一般。又有人說(shuō)是同行生忌嫉，向當(dāng)?shù)肋M(jìn)讒所致。這些傳聞已構(gòu)成一篇?jiǎng)尤说膽騽×?；其?shí)這期間的金玉蘭正在天津上演《小上墳》。

　　袁本來(lái)最不懂政黨的，到了刺宋和國(guó)民黨二次革命后，不得不制造一個(gè)政黨來(lái)裝點(diǎn)門(mén)窗，乃促使梁?jiǎn)⒊屯踬s（后改名揖唐）等聯(lián)合組織一個(gè)大黨，成為袁政府的與黨。這時(shí)，共和黨、統(tǒng)一黨、民主黨和國(guó)民黨相處不洽，于是大家聯(lián)合起來(lái)，于民國(guó)2年5月29日組成進(jìn)步黨。進(jìn)步黨的政綱是：

　　（一）采取國(guó)家主義，建設(shè)強(qiáng)善政府；

　　（二）尊重人民公意，擁護(hù)法賦自由；

　?。ㄈ╉槕?yīng)世界大勢(shì)，增進(jìn)平和實(shí)利。

　　進(jìn)步黨的人事是：理事長(zhǎng)黎元洪，理事梁?jiǎn)⒊?、張謇、伍廷芳、孫武、那彥圖、湯化龍、王揖唐、蒲殿英、王印川。政務(wù)部長(zhǎng)林長(zhǎng)民、副部長(zhǎng)時(shí)功玖、王蔭棠。法律主任汪榮寶，財(cái)政主任吳鼎昌，外交主任林志鈞，庶政主任張嘉璈，交際主任黃遠(yuǎn)庸等。

　　進(jìn)步黨組成后，頓然成為國(guó)會(huì)中的多數(shù)黨，聲勢(shì)凌駕國(guó)民黨之上。不過(guò)這個(gè)集多數(shù)小黨為大黨的進(jìn)步黨，本是烏合之眾，團(tuán)結(jié)力量甚弱，因此成立后才一個(gè)月，舊共和黨中的民社派之張伯烈、鄭萬(wàn)瞻、彭介石、胡鄂公等，與舊統(tǒng)一黨中之黃云鵬、吳宗慈、王湘等40余人，突然發(fā)表宣言，宣告脫黨，另組新共和黨，以國(guó)民黨、進(jìn)步黨以外的第三大黨自居，在兩院中占了50余議席。進(jìn)步黨的多數(shù)優(yōu)勢(shì)于是喪失。

　　進(jìn)步黨分裂的原因是：（一）由于舊民主黨的梁?jiǎn)⒊?、湯化龍、林長(zhǎng)民、孫洪伊、蒲殿俊、梁善濟(jì)諸人有壟斷之嫌；（二）由于舊共和黨黨費(fèi)4萬(wàn)余元，盡為進(jìn)步黨提用；（三）袁在接洽合并時(shí)，少數(shù)有野心的政客以為這樣做了以后便可入閣，結(jié)果沒(méi)有達(dá)到目的，于是大失所望。

　　舊共和黨退出進(jìn)步黨后，進(jìn)步黨的多數(shù)優(yōu)勢(shì)完全喪失，袁希望進(jìn)步黨成為大黨的目的落空，同時(shí)又怕這些人轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)和國(guó)民黨合流，因此袁世凱和梁?jiǎn)⒊?、湯化龍等乃頻頻磋商善后方策，同時(shí)防止這些人士親近國(guó)民黨。其實(shí)這些人士退出進(jìn)步黨，只是因不滿(mǎn)意舊民主黨，在大問(wèn)題上，仍站在袁世凱一邊，是和國(guó)民黨對(duì)立的。進(jìn)步黨在和國(guó)民黨對(duì)立期間，并積極嗾使國(guó)民黨分子另組政黨以分國(guó)民黨之勢(shì)，國(guó)民黨遂分裂為五個(gè)政團(tuán)：（一）相友會(huì)，會(huì)長(zhǎng)劉揆一。（二）政友會(huì)，首創(chuàng)者為景耀月和孫毓筠。（三）癸丑同志會(huì)，由湖南眾議員陳家鼎組織。（四）集益社，為廣東人結(jié)合之團(tuán)體。（五）超然社，為國(guó)民黨湖南議員郭人漳及夏同龢?biāo)M。

　　在南北戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)，留在北京國(guó)會(huì)的國(guó)民黨議員僅有150名，在國(guó)會(huì)中已毫無(wú)力量。