反對(duì)南京臨時(shí)政府和孫中山的惡浪，一浪高過(guò)一浪，在定都之爭(zhēng)之后，緊接著又掀起參議院風(fēng)波。
南京臨時(shí)參議院議員中，同盟會(huì)會(huì)員居絕大多數(shù)。江蘇、湖北兩省便以種種借口去搞垮參議院，另立一個(gè)能為他們控制的參議院，進(jìn)而否定南京參漢院所制定的《臨時(shí)約法》，為袁世凱效勞。
江蘇省籍的參議員楊廷棟、陳陶怡、凌文淵首先發(fā)難，他們借口南京臨時(shí)政府未遵循法律程序，擅用漢冶萍公司與輪船招商局的資財(cái)?shù)纸柰鈧屯茀⒆h員，蹂躪參議院，提出辭職。湖北籍參議員時(shí)功玖、劉成禺、張伯烈在參議院審查通過(guò)一項(xiàng)向道勝銀行借款合同，發(fā)生激烈爭(zhēng)論后，便通電辭職。
江蘇、湖北兩省議員辭職，黎元洪控制的民社機(jī)關(guān)報(bào)《民聲日?qǐng)?bào)》發(fā)表《足以亡國(guó)之參議院》一文，公開號(hào)召取消參議院，另立國(guó)民議會(huì)。它指控南京參議院犯有“借款”、“爭(zhēng)都”、“變亂政體”、“暴公肥己”四大罪狀。并說(shuō)“以上四罪僅犯其一，即足以亡國(guó)之禍理，闡明了歷史發(fā)展的總趨勢(shì)是由生產(chǎn)力發(fā)展決定的；偉大，若兼而有之，其亡蓋可立待”。
3月14日，湖北省議會(huì)發(fā)通電：以南京參議院是由各省軍政府委員組成，不能作為人民的代表機(jī)關(guān)，近因南京臨時(shí)政府以賦稅抵借俄債，蘇、鄂議員業(yè)已辭職，參議院人數(shù)不足，議案已難發(fā)生效力為理由，主張任用國(guó)務(wù)員一節(jié)暫由袁大總統(tǒng)獨(dú)立主持，不必再征得南京參議院的同意。要求各省議會(huì)在3月底之前，另行選出參議員，組織臨時(shí)中央議會(huì)，待臨時(shí)中央議會(huì)成立后，袁世凱所任命的國(guó)務(wù)員，再行追交通過(guò)。
湖北議會(huì)又致電江蘇議會(huì)，提議：“每省由議會(huì)或諮議局選舉10人以上20人以下議員，于20日內(nèi)齊集漢口，籌劃一切事宜，如蒙贊成，懇即先行告知本議會(huì)為盼?！?br/>
江蘇議會(huì)立即通電響應(yīng)：“敝會(huì)本日開會(huì)，尊議極贊成，惟擬修正三事：一、正名為臨時(shí)國(guó)會(huì)；二、每省由議會(huì)或諮議局選舉7人；三、齊集臨時(shí)政府所在地。貴會(huì)如表同情，擬請(qǐng)續(xù)電各省議會(huì)或諮議局，倘得多數(shù)贊同閩學(xué)以南宋朱熹為代表的學(xué)派。因熹講學(xué)于福建建陽(yáng)，福，仍由貴會(huì)挈名，電請(qǐng)?jiān)罂偨y(tǒng)認(rèn)可，共和肇建，事機(jī)萬(wàn)緊，佇盼賜復(fù)?！?br/>
湖北黎氏集團(tuán)原打算在漢口組織臨時(shí)中央會(huì)議，以便控制。現(xiàn)在江蘇提出不同意見，只好復(fù)電說(shuō)：臨時(shí)國(guó)會(huì)地點(diǎn)，原以漢口為齊集地點(diǎn)，俟首都決定后，即行移往，現(xiàn)事機(jī)緊迫，凡在長(zhǎng)江流域以南各省均齊集漢口同往北京，長(zhǎng)江流域以北各省經(jīng)往北京集會(huì)，限15日務(wù)各達(dá)到往在地點(diǎn)。他們的倡議已得到皖、粵、浙、閩、吉、奉、江、直、豫、晉等省來(lái)電贊同，要求江蘇速選議員，如期集會(huì)。
湖北議會(huì)不但不承認(rèn)南京參議院，而且否認(rèn)南京參議院所制定的《臨時(shí)約法》。在3月17日的一份咨文中說(shuō)：“自上月28日后，蘇、鄂議員辭職，各省議員相繼辭職者甚多，所余僅23人，已不足法定人數(shù)，斷難開會(huì)，即令該院違背法律，任意開會(huì)，揆之法律決難發(fā)生效力，勿論該院所決《臨時(shí)約法》為何項(xiàng)性質(zhì)，人民決不承認(rèn)，本議會(huì)除電懇袁大總統(tǒng)主持外，相應(yīng)咨請(qǐng)貴軍政府通電袁大總統(tǒng)及各省都督督撫，不以該院決定之《臨時(shí)約法》為有效?！?br/>
湖北議會(huì)利令智昏，它支持袁世凱集權(quán)，主張國(guó)務(wù)員的任命，不必再征參議院同意，由袁世凱獨(dú)立主持方面的展開而達(dá)到成熟，在解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期和中華人民共和國(guó)，又要廢除對(duì)袁世凱的權(quán)力有所限制的《臨時(shí)約法》。但是，他們卻忘記了臨時(shí)大總統(tǒng)袁世凱和副總統(tǒng)黎元洪是由參議院選舉出來(lái)的。若廢除《臨時(shí)約法》，袁世凱的臨時(shí)大總統(tǒng)和黎元洪的副總統(tǒng)，也就失去了合法性。
南京參議院致電湖北議會(huì)，批駁其另立國(guó)會(huì)的主張：
昨接袁總統(tǒng)寒電，轉(zhuǎn)達(dá)貴會(huì)通電各省發(fā)起臨時(shí)國(guó)會(huì)，已得11省回電贊成，不勝駭異。本院之成，根據(jù)臨時(shí)政府組織大綱，現(xiàn)公布之《臨時(shí)約法》，亦載明10個(gè)月內(nèi)召集國(guó)會(huì)，當(dāng)此參議院既成立之后，國(guó)會(huì)未成立之先，乃以一省議會(huì)名議，輒召集臨時(shí)國(guó)會(huì)，不知何所依據(jù)？若不承認(rèn)，臨時(shí)政府皆將無(wú)效，民國(guó)之基礎(chǔ)于以動(dòng)搖。且今日以一省議會(huì)反對(duì)參議院而召集臨時(shí)國(guó)會(huì)，他日將又有一省議會(huì)反對(duì)臨時(shí)國(guó)會(huì)而召集第二臨時(shí)國(guó)會(huì)，起覆紛紜，事權(quán)不一，民國(guó)前途，將何以賴？方今國(guó)基初肇，所賴以維持培植者，端在守法，參議院為法定機(jī)關(guān)，萬(wàn)不可任意破壞。至于參議員本應(yīng)依約法選派，規(guī)定選派方法，權(quán)在各省，或民選或公派，一惟各省自定，萬(wàn)不能執(zhí)民選二字反對(duì)參議員，因以反對(duì)參議院。且全國(guó)各地未設(shè)省議會(huì)或諮議局者有之，即現(xiàn)時(shí)省議會(huì)，亦多因倉(cāng)卒成立，并未經(jīng)正式選舉。貴會(huì)所提斷不能完全實(shí)行，非徒無(wú)益，實(shí)生紛糾，本院公認(rèn)此舉當(dāng)然無(wú)效。
參議院又通電各省說(shuō)：
鄂省臨時(shí)議會(huì)發(fā)起臨時(shí)國(guó)會(huì)為不正當(dāng)之舉動(dòng)，經(jīng)本院皓電通告，諒已達(dá)鑒。參議員能否代表人民之意，乃參議員之選派方法問(wèn)題，非參議院可否消滅問(wèn)題。若謂都督選派之議員不足代表人民，盡可按照《臨時(shí)約法》第18條規(guī)定選派5人之?dāng)?shù)，盡由民選，選定后，即可陸續(xù)來(lái)院與該省前派之參議員實(shí)行交替?！杜R時(shí)約法》規(guī)定選派方法由各省自定，各省如何選派，其權(quán)皆在各省。各省主張民選，應(yīng)依約法選舉參議院之議員，方不失為正當(dāng)。參議院為行使立法權(quán)之機(jī)關(guān)，若不承認(rèn)，則根本破壞中華民國(guó)，前途不堪設(shè)想，恐非真心愛國(guó)者所出此?？傊?，參議員可以全體改選，參議院為法定機(jī)關(guān)，斷不能改。鄂省之發(fā)起臨時(shí)國(guó)會(huì)實(shí)為非法舉動(dòng)，當(dāng)然無(wú)效。
袁世凱出于維護(hù)自身的合法地位，于3月22日給南京參議院發(fā)出祃電說(shuō)：“所論極為正當(dāng)，《臨時(shí)約法》既經(jīng)議決公布，自為今日辦事之唯一之依據(jù)。”但袁世凱又支持江蘇省議會(huì)改選全體參議員的主張。把參議院中占大多數(shù)的同盟會(huì)籍議員改選掉，以達(dá)到能夠控制參議院的目的。
袁世凱下令各省以臨時(shí)省議會(huì)為選舉參議員的機(jī)關(guān)。又通令各省，除已將諮議局改為省議會(huì)的省份外，所有未經(jīng)設(shè)此項(xiàng)議會(huì)之省，應(yīng)各就原設(shè)諮議局名稱撤去，改稱臨時(shí)省議會(huì)。那些諮議局議員本是滿清時(shí)代之議員，袁世凱只不過(guò)是讓他們穿新鞋走老路而已。這樣的議員改造，勢(shì)必有許多原立憲派人成為議員，從而改變參議院中力量的對(duì)比，削弱同盟會(huì)在參議院的力量，增強(qiáng)參議院中擁袁勢(shì)力。
袁世凱在3月28日通令各省由臨時(shí)議會(huì)選舉參議員，限于電報(bào)到達(dá)后一個(gè)月內(nèi)辦理完畢。但時(shí)間剛剛過(guò)去8天，袁世凱便迫不及待地再電各省，以“現(xiàn)在統(tǒng)一政黨業(yè)經(jīng)成立，非有正當(dāng)立法機(jī)關(guān)相為對(duì)待，于一切進(jìn)行，殊多窒礙”為由，要求各省所選出的參議員，必須于4月20日以前，一律起程赴京。
4月下旬，一些省份按照袁世凱的通令，由臨時(shí)省議會(huì)新選出的參議員，陸續(xù)到達(dá)北京，南京參議院也已遷往北京。這就在參議院中，出現(xiàn)了所謂“官派”與“民選”參議員同時(shí)并存的局面。以至當(dāng)4月29日參議院舉行議會(huì)時(shí)，發(fā)生了新舊議員沖突的場(chǎng)面。會(huì)議剛剛開始，便有一新議員大呼：“今日為民選參議院開幕，林議長(zhǎng)擅將官派而來(lái)未經(jīng)民選參議員，濫列位次，殊為違背約法！”從而和者十?dāng)?shù)人，一時(shí)甚為叫囂。
弄得林森議長(zhǎng)無(wú)法出席主持會(huì)議。
由于出現(xiàn)爭(zhēng)吵，便改為開談話會(huì)，新議員又當(dāng)面質(zhì)詢林議長(zhǎng)，會(huì)議無(wú)結(jié)果而散。次日上午，民選議員仍在議場(chǎng)開談話會(huì)，公推湯化龍為臨時(shí)主席。江西議員李國(guó)珍、湖北議員張伯烈等人相繼演說(shuō)，認(rèn)為所有各省官派之參議員自經(jīng)改選之后，即當(dāng)取消，萬(wàn)無(wú)再加入本院之理。
那些官派議員便站起來(lái)保護(hù)自己。楊廷棟對(duì)約法第18條原文作兩層解釋：“各省議員由各地方選派，選派方法由各地方自定，既謂自定，自不限定民選，但得地方上之承認(rèn)，即為當(dāng)選。今日各省改選之參議員亦不盡由省議會(huì)選出?！?br/>
雙方各持理由，爭(zhēng)論不決，當(dāng)日主席宣布表決，凡贊成官派議員一律退院者請(qǐng)起立，起立者僅21人，表決無(wú)效。
最后議決，凡民選參議員未到省份，暫由官派議員充數(shù)，俟民選議員到一人后，即將官派議員取消。
5月1日下午，參議院開會(huì)改選正、副議長(zhǎng)，吳景濂以46票當(dāng)選為議長(zhǎng)，湯化龍以44票當(dāng)選為副議長(zhǎng)。又選出谷鐘秀為參議院委員長(zhǎng)。參議院下設(shè)法制股、懲罰股、請(qǐng)?jiān)腹?、?cái)政股。
新的參議院議員主要有同盟會(huì)、共和黨、統(tǒng)一共和黨等黨派的議員組成，其中同盟會(huì)33人，共和黨26人，統(tǒng)一共和黨13人，共和建設(shè)討論會(huì)1人，還有12人無(wú)所屬。
共和黨是由原立憲派人發(fā)起支配和領(lǐng)導(dǎo)作用的政黨，支持袁世凱實(shí)行中央集權(quán)，與同盟會(huì)對(duì)立。統(tǒng)一共和黨是介于同盟會(huì)和共和黨之間的政黨。
同盟會(huì)在新的形勢(shì)下，出現(xiàn)了嚴(yán)重的思想混亂，那一度擔(dān)任同盟會(huì)庶務(wù)干事并代理總理職務(wù)的重要人物劉揆一，繼章太炎提出“革命軍起，革命黨消”的口號(hào)之后，發(fā)表《布告政黨請(qǐng)取消從前黨會(huì)名義書》，提出同盟會(huì)、憲政公會(huì)、憲友會(huì)、辛亥俱樂(lè)部應(yīng)一律取消的主張。同盟會(huì)機(jī)關(guān)報(bào)《民立報(bào)》也發(fā)表文章說(shuō)：只有解散同盟會(huì)，才能救黨派分歧之中國(guó)。同盟會(huì)在上海的一些領(lǐng)導(dǎo)成員宋教仁、張繼、景耀月、陳其美、譚人鳳等，也聲言將選擇同盟會(huì)中穩(wěn)健分子，集為政黨，變名更署，與同盟會(huì)分離。又有同盟會(huì)會(huì)員景耀月、胡瑛、王寵惠、陳其美、鈕永建、汪精衛(wèi)、馬君武、于右任等，聯(lián)合立憲派人伍廷芳、張謇、唐文治、趙鳳昌等，發(fā)起成立“共和統(tǒng)一會(huì)”。許多同盟會(huì)會(huì)員，要求同盟會(huì)變?yōu)楣_的組織。
孫中山不同意馬上將同盟會(huì)改組為公開的政黨。他說(shuō)：“臨時(shí)政府剛剛成立，中國(guó)無(wú)所謂政黨，同盟會(huì)趁革命成功之勢(shì)，若及時(shí)擴(kuò)充規(guī)模，改組政黨，則風(fēng)靡全國(guó)，亦意中事。同人等屢以是勸，而鄙人不為稍動(dòng)者，知政府之進(jìn)步，在兩黨之切磋。一黨之專制，與君主之專制，其弊正復(fù)相等。”孫中山反對(duì)將同盟會(huì)改組為公開黨，目的是為了避免出現(xiàn)“一黨之專制”。孫中山的這種主張顯然是錯(cuò)誤的，在這種思想指導(dǎo)下，同盟會(huì)必然思想混亂，并屢受挫折。
1912年2月底3月初，中國(guó)出現(xiàn)了組黨熱潮，在涌現(xiàn)出來(lái)的許多政治團(tuán)體中，以立憲派人為主體，吸收部分舊官僚和從革命派中分離出來(lái)的革命黨人所組成的政團(tuán)，它們的基本立場(chǎng)是擁袁反孫，對(duì)同盟會(huì)十分不利。袁世凱取得臨時(shí)大總統(tǒng)，同盟會(huì)又成為在野黨。這時(shí)，孫中山、黃興等才深感加強(qiáng)同盟會(huì)的組織建設(shè)，使它成為全國(guó)性的大黨，十分必要，他們指定居正等負(fù)責(zé)改組大會(huì)的籌備工作。
3月3日，同盟會(huì)在南京三牌樓第一舞臺(tái)召開本部全體大會(huì)，四五千人到會(huì)，選舉孫中山為總理，黃興、黎元洪為協(xié)理，并選胡漢民、汪精衛(wèi)、張繼、宋教仁、劉揆一、平剛、田桐、居正、馬君武、李肇甫為干事，宣布同盟會(huì)正式改組為公開的政黨。
同盟會(huì)改組后的宗旨是“鞏固中華民國(guó)，實(shí)行民生主義”。決定大為擴(kuò)張，以完成民國(guó)之最大政黨，號(hào)召各地支部實(shí)力推廣，以張黨勢(shì)。
孫中山又指定汪精衛(wèi)、張繼為總干事，馬君武、田桐任文書，居正任財(cái)務(wù)。
同盟會(huì)改組為公開政黨后，在組織上得到迅速發(fā)展。不數(shù)月間，會(huì)員增至十?dāng)?shù)萬(wàn)人，支部遍于18行省。但是，改組后的同盟會(huì)，在思想認(rèn)識(shí)上，仍存在著嚴(yán)重分歧意見，會(huì)員既有激進(jìn)派，又有穩(wěn)健派。這兩派各自利用自己掌握的報(bào)紙，進(jìn)行著公開激烈的論戰(zhàn)。同盟會(huì)組織迅速發(fā)展，一批官僚，政客和投機(jī)分子被拉入會(huì)內(nèi)，如黎元洪被選為協(xié)理，造成組織嚴(yán)重不純，孫中山并沒有覺察。他在1912年4月初，應(yīng)黎元洪的邀請(qǐng)，偕同胡漢民、汪精衛(wèi)等人乘船到達(dá)武漢，黎元洪派孫武、蔣翊武乘小輪至孫中山座艦迎請(qǐng)登岸，黎元洪則率文武官員在都督府門前脫帽站立迎候，他是第一次見到這位蜚聲中外的革命領(lǐng)袖。孫中山力贊黎元洪為中華第一偉人；黎元洪復(fù)頌孫中山功成身退，決非當(dāng)今俊杰所及。孫中山當(dāng)面敦請(qǐng)黎作同盟會(huì)協(xié)理。黎心中不愿，但仍未置可否。
顯然，黎元洪借孫中山抬高了自己在革命黨人的威信，但他不久便利用革命黨人內(nèi)部矛盾，去屠殺革命黨人。但總的來(lái)說(shuō)，同盟會(huì)改組有重大的意義。
其地位僅次于同盟會(huì)的共和黨于1912年5月9日在上海張園正式成立，它是由統(tǒng)一黨、民社、國(guó)民協(xié)進(jìn)會(huì)、民國(guó)公會(huì)以及國(guó)民黨（江浙從事教育和地方公益的學(xué)士所組織的政團(tuán)）5政團(tuán)合并而成。選舉黎元洪為理事長(zhǎng)，張謇、章太炎、伍廷芳、那彥圖等4人為理事，并選出干事54人。
他們是立憲派達(dá)半數(shù)，因此，共和黨的基本力量是原立憲派人。共和黨成立后，其本部機(jī)構(gòu)與各地支部、分部迅速發(fā)展。在本部先后設(shè)置了參議員討論會(huì)、政談會(huì)、政務(wù)研究部等機(jī)構(gòu)，又設(shè)置交際員100余人。共和黨共有支部34個(gè)，其中國(guó)內(nèi)支部27個(gè)，國(guó)外支部7個(gè)。隨著組織的發(fā)展，黨員人數(shù)迅速增加，全國(guó)人數(shù)不低于10萬(wàn)。
共和黨的擴(kuò)張方針是：在中央，努力向權(quán)力機(jī)構(gòu)滲透。先后成為閣員的有：熊希齡、范源濂、張?jiān)妗?yīng)德閎、章宗元。在地方，參加共和黨的都督有黎元洪、蔣尊簋、朱瑞、莊蘊(yùn)寬、呂公望、趙惟熙、楊增新、胡景伊、程德全等人。
共和黨以國(guó)權(quán)主義來(lái)抵制同盟會(huì)的民權(quán)主義，以國(guó)家社會(huì)政策來(lái)抵制同盟會(huì)的民生主義。共和黨與袁世凱結(jié)盟，與同盟會(huì)革命黨人處處作對(duì)，想托庇于袁世凱以發(fā)展自己的勢(shì)力，待自己力量壯大后，來(lái)實(shí)現(xiàn)自己獨(dú)立執(zhí)政的素志，或者取得與袁世凱聯(lián)合掌權(quán)的資格。但這不過(guò)是一種不切實(shí)際的幻想。
民國(guó)初年，中國(guó)有兩大政治力量相互對(duì)立，即以袁世凱為首的封建買辦勢(shì)力、以張謇等原立憲派人為主體的共和黨的擁袁勢(shì)力為一方；以孫中山，黃興、宋教仁為代表的資產(chǎn)階級(jí)革命民主派為一方。
南京臨時(shí)政府北遷之后，革命黨人努力保留南京留守這個(gè)中心。黃興改任南京留守，統(tǒng)轄南洋各軍。他便成立留守府，以李書城為留守府總參議，府內(nèi)設(shè)政務(wù)、軍務(wù)兩廳，以馬相伯為政務(wù)廳廳長(zhǎng)，張孝準(zhǔn)為軍務(wù)廳廳長(zhǎng)，陳嘉會(huì)為秘書長(zhǎng)，何成浚為總務(wù)處處長(zhǎng)，耿覲文為參謀處處長(zhǎng)，曾昭文為軍需處處長(zhǎng)，陳登山為軍法處處長(zhǎng)，趙正平為軍學(xué)處處長(zhǎng)，林虎為警衛(wèi)團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)。
黃興著手整編軍隊(duì)。他將在南京的各省民軍編為5個(gè)軍，即柏文蔚的第一軍，徐寶山的第二軍，王芝祥的第三軍，姚雨平的第四軍，朱瑞的第五軍。
黃興在任留守的第6天，駐寧贛軍因軍餉不足發(fā)生兵變，焚掠白門橋、太平橋一帶。兵變發(fā)生時(shí)，黃興正在上海同唐紹議洽商公務(wù)，聞?dòng)嵓泵Υ钜管嚮貙?，到南京時(shí)已經(jīng)天明，兵變已被駐寧各部平定。
南京臨時(shí)政府撤銷后，袁世凱借口經(jīng)濟(jì)困難不發(fā)給軍餉。南京10余萬(wàn)軍隊(duì)，軍費(fèi)沒有來(lái)源。熊希齡在上海時(shí)曾許諾待到北京就任財(cái)政總長(zhǎng)職以后，即撥匯軍費(fèi)給南京，但他就職以后，分文不給，雖多次函電催促，仍置不理。南京留守府總參議李書城，公開指摘他失信，他還是不理。李書城不得已，只得把南京軍隊(duì)的伙食從于飯改為稀粥。以后連稀粥也不能維持，留守府便將南京城的小火車向上海日商抵借20萬(wàn)元，暫維現(xiàn)狀。南京留守府所屬軍隊(duì)，每月餉銀約需200萬(wàn)元以上，抵借20萬(wàn)元顯然不足維持?jǐn)?shù)日。某夜，江西軍俞應(yīng)麓所部突然嘩變，在南京城內(nèi)肆行搶劫。經(jīng)請(qǐng)廣西軍王芝祥軍長(zhǎng)派隊(duì)彈壓，到天曉才平定。除由軍法處將罪據(jù)確鑿的犯兵予以懲處外，其余均遣送回籍。
這次兵變后，黃興向袁世凱提出辭職。但袁世凱還要利用黃興去穩(wěn)定南方局面和遣散南京的軍隊(duì)，不準(zhǔn)其辭職。
南京留守府的轄區(qū)只不過(guò)是南京周圍的那么一小塊地區(qū)，而且南京又是江蘇省的轄區(qū)，南京留守府的上司是江蘇都督程德全。4月14日，袁世凱頒布《南京留守府條例》，規(guī)定留守府直隸大總統(tǒng)，有維持整理南方各軍及南京地面之責(zé)，留守府管轄范圍內(nèi)所需的款項(xiàng)，由留守咨商財(cái)政部籌解。
但是，財(cái)政總長(zhǎng)熊希齡在袁世凱的授意下，對(duì)留守府所需軍餉置之不顧。黃興函電交加，熊仍置若罔聞。過(guò)了半個(gè)多月，袁世凱才讓熊希齡去寧，會(huì)商解決。熊到南京后，口頭上允撥款百萬(wàn)，但離開后仍一再拖延不撥，迫使黃興天天發(fā)表演說(shuō)，以革命大義來(lái)動(dòng)員軍隊(duì)解散。
袁世凱一方面不給革命軍軍餉，迫其解散，另方面又制造謠言，攻擊黃興留守權(quán)力太大，存割據(jù)東南之心。黃興忍辱負(fù)重，他在5月12日致電唐紹儀、熊希齡說(shuō)：“此間經(jīng)濟(jì)又告罄，千方羅掘，敷衍至今。日來(lái)奇窘之狀，幾乎不敢告人。不但各軍積欠餉項(xiàng)無(wú)從發(fā)給，即目前伙食已無(wú)術(shù)支持，告急之聲，不絕于耳。似此情形，一兩日內(nèi)必有絕大險(xiǎn)象。務(wù)懇無(wú)論如何，請(qǐng)尊處火速電知中國(guó)銀行，立撥百萬(wàn)元以救眉急。萬(wàn)分危迫，立盼電復(fù)?！?br/>
過(guò)了兩日，黃興又去電催問(wèn)：“告急一電，諒邀鑒察。未蒙賜復(fù)，五內(nèi)焦灼。前尚可靠軍鈔救濟(jì)，今則坐困窮城。此間軍隊(duì)伙食已數(shù)日不能發(fā)給，今日有數(shù)處竟日僅一粥，每日索餉者門為之塞。危險(xiǎn)情形，日逼一日。加以急報(bào)密陳，日必?cái)?shù)十至。嘩潰之勢(shì)，已漸發(fā)端。二日內(nèi)倘再無(wú)款救寧，大亂立至?！?br/>
袁氏政府對(duì)此仍置若罔聞，不給予接濟(jì)。黃興因軍餉無(wú)法解決，又受不住擁袁報(bào)紙的流言輿論壓力，于5月13日通電要求銷職。由于南京所屬軍隊(duì)大多裁撤，袁世凱表面上裝著挽留黃興，暗中卻著手準(zhǔn)備結(jié)束留守府。
5月18日，袁世凱電告張謇，準(zhǔn)備派陸軍次長(zhǎng)蔣作賓去南京與黃興面商留守府結(jié)束事宜，要求張謇和江蘇都督程德全（袁世凱竊國(guó)后，程德全再任江蘇都督）會(huì)商接收留守府軍隊(duì)的辦法。張謇因病以密電告程。程德全害怕操之過(guò)急會(huì)發(fā)生變故，便密電袁世凱說(shuō)：“在寧親見克強(qiáng)辦事情形，實(shí)系處處力求收束，并無(wú)積極思想，即使三月不能完竣，大概五月為期總不無(wú)不了之局。蔣次長(zhǎng)到寧，實(shí)于各方面均有裨益，但慮蔣君一到，留守即將各事立即交出，失之太驟，非事勢(shì)所宜?？煞衩苤I蔣次長(zhǎng)于抵寧之日宣布鈞意，以此番來(lái)寧為撫慰贊助起見，并非交接，聞克強(qiáng)與蔣君至好，必樂(lè)引為己助，似此一面可以促事實(shí)進(jìn)行，一面可以釋軍心猜慮?！?br/>
程德全此招確實(shí)巧妙。袁世凱接受了他的建議，以挽留黃興為名，派蔣作賓前往南京。
南京臨時(shí)參議院議員中，同盟會(huì)會(huì)員居絕大多數(shù)。江蘇、湖北兩省便以種種借口去搞垮參議院，另立一個(gè)能為他們控制的參議院，進(jìn)而否定南京參漢院所制定的《臨時(shí)約法》，為袁世凱效勞。
江蘇省籍的參議員楊廷棟、陳陶怡、凌文淵首先發(fā)難，他們借口南京臨時(shí)政府未遵循法律程序，擅用漢冶萍公司與輪船招商局的資財(cái)?shù)纸柰鈧屯茀⒆h員，蹂躪參議院，提出辭職。湖北籍參議員時(shí)功玖、劉成禺、張伯烈在參議院審查通過(guò)一項(xiàng)向道勝銀行借款合同，發(fā)生激烈爭(zhēng)論后，便通電辭職。
江蘇、湖北兩省議員辭職，黎元洪控制的民社機(jī)關(guān)報(bào)《民聲日?qǐng)?bào)》發(fā)表《足以亡國(guó)之參議院》一文，公開號(hào)召取消參議院，另立國(guó)民議會(huì)。它指控南京參議院犯有“借款”、“爭(zhēng)都”、“變亂政體”、“暴公肥己”四大罪狀。并說(shuō)“以上四罪僅犯其一，即足以亡國(guó)之禍理，闡明了歷史發(fā)展的總趨勢(shì)是由生產(chǎn)力發(fā)展決定的；偉大，若兼而有之，其亡蓋可立待”。
3月14日，湖北省議會(huì)發(fā)通電：以南京參議院是由各省軍政府委員組成，不能作為人民的代表機(jī)關(guān)，近因南京臨時(shí)政府以賦稅抵借俄債，蘇、鄂議員業(yè)已辭職，參議院人數(shù)不足，議案已難發(fā)生效力為理由，主張任用國(guó)務(wù)員一節(jié)暫由袁大總統(tǒng)獨(dú)立主持，不必再征得南京參議院的同意。要求各省議會(huì)在3月底之前，另行選出參議員，組織臨時(shí)中央議會(huì)，待臨時(shí)中央議會(huì)成立后，袁世凱所任命的國(guó)務(wù)員，再行追交通過(guò)。
湖北議會(huì)又致電江蘇議會(huì)，提議：“每省由議會(huì)或諮議局選舉10人以上20人以下議員，于20日內(nèi)齊集漢口，籌劃一切事宜，如蒙贊成，懇即先行告知本議會(huì)為盼?！?br/>
江蘇議會(huì)立即通電響應(yīng)：“敝會(huì)本日開會(huì)，尊議極贊成，惟擬修正三事：一、正名為臨時(shí)國(guó)會(huì)；二、每省由議會(huì)或諮議局選舉7人；三、齊集臨時(shí)政府所在地。貴會(huì)如表同情，擬請(qǐng)續(xù)電各省議會(huì)或諮議局，倘得多數(shù)贊同閩學(xué)以南宋朱熹為代表的學(xué)派。因熹講學(xué)于福建建陽(yáng)，福，仍由貴會(huì)挈名，電請(qǐng)?jiān)罂偨y(tǒng)認(rèn)可，共和肇建，事機(jī)萬(wàn)緊，佇盼賜復(fù)?！?br/>
湖北黎氏集團(tuán)原打算在漢口組織臨時(shí)中央會(huì)議，以便控制。現(xiàn)在江蘇提出不同意見，只好復(fù)電說(shuō)：臨時(shí)國(guó)會(huì)地點(diǎn)，原以漢口為齊集地點(diǎn)，俟首都決定后，即行移往，現(xiàn)事機(jī)緊迫，凡在長(zhǎng)江流域以南各省均齊集漢口同往北京，長(zhǎng)江流域以北各省經(jīng)往北京集會(huì)，限15日務(wù)各達(dá)到往在地點(diǎn)。他們的倡議已得到皖、粵、浙、閩、吉、奉、江、直、豫、晉等省來(lái)電贊同，要求江蘇速選議員，如期集會(huì)。
湖北議會(huì)不但不承認(rèn)南京參議院，而且否認(rèn)南京參議院所制定的《臨時(shí)約法》。在3月17日的一份咨文中說(shuō)：“自上月28日后，蘇、鄂議員辭職，各省議員相繼辭職者甚多，所余僅23人，已不足法定人數(shù)，斷難開會(huì)，即令該院違背法律，任意開會(huì)，揆之法律決難發(fā)生效力，勿論該院所決《臨時(shí)約法》為何項(xiàng)性質(zhì)，人民決不承認(rèn)，本議會(huì)除電懇袁大總統(tǒng)主持外，相應(yīng)咨請(qǐng)貴軍政府通電袁大總統(tǒng)及各省都督督撫，不以該院決定之《臨時(shí)約法》為有效?！?br/>
湖北議會(huì)利令智昏，它支持袁世凱集權(quán)，主張國(guó)務(wù)員的任命，不必再征參議院同意，由袁世凱獨(dú)立主持方面的展開而達(dá)到成熟，在解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期和中華人民共和國(guó)，又要廢除對(duì)袁世凱的權(quán)力有所限制的《臨時(shí)約法》。但是，他們卻忘記了臨時(shí)大總統(tǒng)袁世凱和副總統(tǒng)黎元洪是由參議院選舉出來(lái)的。若廢除《臨時(shí)約法》，袁世凱的臨時(shí)大總統(tǒng)和黎元洪的副總統(tǒng)，也就失去了合法性。
南京參議院致電湖北議會(huì)，批駁其另立國(guó)會(huì)的主張：
昨接袁總統(tǒng)寒電，轉(zhuǎn)達(dá)貴會(huì)通電各省發(fā)起臨時(shí)國(guó)會(huì)，已得11省回電贊成，不勝駭異。本院之成，根據(jù)臨時(shí)政府組織大綱，現(xiàn)公布之《臨時(shí)約法》，亦載明10個(gè)月內(nèi)召集國(guó)會(huì)，當(dāng)此參議院既成立之后，國(guó)會(huì)未成立之先，乃以一省議會(huì)名議，輒召集臨時(shí)國(guó)會(huì)，不知何所依據(jù)？若不承認(rèn)，臨時(shí)政府皆將無(wú)效，民國(guó)之基礎(chǔ)于以動(dòng)搖。且今日以一省議會(huì)反對(duì)參議院而召集臨時(shí)國(guó)會(huì)，他日將又有一省議會(huì)反對(duì)臨時(shí)國(guó)會(huì)而召集第二臨時(shí)國(guó)會(huì)，起覆紛紜，事權(quán)不一，民國(guó)前途，將何以賴？方今國(guó)基初肇，所賴以維持培植者，端在守法，參議院為法定機(jī)關(guān)，萬(wàn)不可任意破壞。至于參議員本應(yīng)依約法選派，規(guī)定選派方法，權(quán)在各省，或民選或公派，一惟各省自定，萬(wàn)不能執(zhí)民選二字反對(duì)參議員，因以反對(duì)參議院。且全國(guó)各地未設(shè)省議會(huì)或諮議局者有之，即現(xiàn)時(shí)省議會(huì)，亦多因倉(cāng)卒成立，并未經(jīng)正式選舉。貴會(huì)所提斷不能完全實(shí)行，非徒無(wú)益，實(shí)生紛糾，本院公認(rèn)此舉當(dāng)然無(wú)效。
參議院又通電各省說(shuō)：
鄂省臨時(shí)議會(huì)發(fā)起臨時(shí)國(guó)會(huì)為不正當(dāng)之舉動(dòng)，經(jīng)本院皓電通告，諒已達(dá)鑒。參議員能否代表人民之意，乃參議員之選派方法問(wèn)題，非參議院可否消滅問(wèn)題。若謂都督選派之議員不足代表人民，盡可按照《臨時(shí)約法》第18條規(guī)定選派5人之?dāng)?shù)，盡由民選，選定后，即可陸續(xù)來(lái)院與該省前派之參議員實(shí)行交替?！杜R時(shí)約法》規(guī)定選派方法由各省自定，各省如何選派，其權(quán)皆在各省。各省主張民選，應(yīng)依約法選舉參議院之議員，方不失為正當(dāng)。參議院為行使立法權(quán)之機(jī)關(guān)，若不承認(rèn)，則根本破壞中華民國(guó)，前途不堪設(shè)想，恐非真心愛國(guó)者所出此?？傊?，參議員可以全體改選，參議院為法定機(jī)關(guān)，斷不能改。鄂省之發(fā)起臨時(shí)國(guó)會(huì)實(shí)為非法舉動(dòng)，當(dāng)然無(wú)效。
袁世凱出于維護(hù)自身的合法地位，于3月22日給南京參議院發(fā)出祃電說(shuō)：“所論極為正當(dāng)，《臨時(shí)約法》既經(jīng)議決公布，自為今日辦事之唯一之依據(jù)。”但袁世凱又支持江蘇省議會(huì)改選全體參議員的主張。把參議院中占大多數(shù)的同盟會(huì)籍議員改選掉，以達(dá)到能夠控制參議院的目的。
袁世凱下令各省以臨時(shí)省議會(huì)為選舉參議員的機(jī)關(guān)。又通令各省，除已將諮議局改為省議會(huì)的省份外，所有未經(jīng)設(shè)此項(xiàng)議會(huì)之省，應(yīng)各就原設(shè)諮議局名稱撤去，改稱臨時(shí)省議會(huì)。那些諮議局議員本是滿清時(shí)代之議員，袁世凱只不過(guò)是讓他們穿新鞋走老路而已。這樣的議員改造，勢(shì)必有許多原立憲派人成為議員，從而改變參議院中力量的對(duì)比，削弱同盟會(huì)在參議院的力量，增強(qiáng)參議院中擁袁勢(shì)力。
袁世凱在3月28日通令各省由臨時(shí)議會(huì)選舉參議員，限于電報(bào)到達(dá)后一個(gè)月內(nèi)辦理完畢。但時(shí)間剛剛過(guò)去8天，袁世凱便迫不及待地再電各省，以“現(xiàn)在統(tǒng)一政黨業(yè)經(jīng)成立，非有正當(dāng)立法機(jī)關(guān)相為對(duì)待，于一切進(jìn)行，殊多窒礙”為由，要求各省所選出的參議員，必須于4月20日以前，一律起程赴京。
4月下旬，一些省份按照袁世凱的通令，由臨時(shí)省議會(huì)新選出的參議員，陸續(xù)到達(dá)北京，南京參議院也已遷往北京。這就在參議院中，出現(xiàn)了所謂“官派”與“民選”參議員同時(shí)并存的局面。以至當(dāng)4月29日參議院舉行議會(huì)時(shí)，發(fā)生了新舊議員沖突的場(chǎng)面。會(huì)議剛剛開始，便有一新議員大呼：“今日為民選參議院開幕，林議長(zhǎng)擅將官派而來(lái)未經(jīng)民選參議員，濫列位次，殊為違背約法！”從而和者十?dāng)?shù)人，一時(shí)甚為叫囂。
弄得林森議長(zhǎng)無(wú)法出席主持會(huì)議。
由于出現(xiàn)爭(zhēng)吵，便改為開談話會(huì)，新議員又當(dāng)面質(zhì)詢林議長(zhǎng)，會(huì)議無(wú)結(jié)果而散。次日上午，民選議員仍在議場(chǎng)開談話會(huì)，公推湯化龍為臨時(shí)主席。江西議員李國(guó)珍、湖北議員張伯烈等人相繼演說(shuō)，認(rèn)為所有各省官派之參議員自經(jīng)改選之后，即當(dāng)取消，萬(wàn)無(wú)再加入本院之理。
那些官派議員便站起來(lái)保護(hù)自己。楊廷棟對(duì)約法第18條原文作兩層解釋：“各省議員由各地方選派，選派方法由各地方自定，既謂自定，自不限定民選，但得地方上之承認(rèn)，即為當(dāng)選。今日各省改選之參議員亦不盡由省議會(huì)選出?！?br/>
雙方各持理由，爭(zhēng)論不決，當(dāng)日主席宣布表決，凡贊成官派議員一律退院者請(qǐng)起立，起立者僅21人，表決無(wú)效。
最后議決，凡民選參議員未到省份，暫由官派議員充數(shù)，俟民選議員到一人后，即將官派議員取消。
5月1日下午，參議院開會(huì)改選正、副議長(zhǎng)，吳景濂以46票當(dāng)選為議長(zhǎng)，湯化龍以44票當(dāng)選為副議長(zhǎng)。又選出谷鐘秀為參議院委員長(zhǎng)。參議院下設(shè)法制股、懲罰股、請(qǐng)?jiān)腹?、?cái)政股。
新的參議院議員主要有同盟會(huì)、共和黨、統(tǒng)一共和黨等黨派的議員組成，其中同盟會(huì)33人，共和黨26人，統(tǒng)一共和黨13人，共和建設(shè)討論會(huì)1人，還有12人無(wú)所屬。
共和黨是由原立憲派人發(fā)起支配和領(lǐng)導(dǎo)作用的政黨，支持袁世凱實(shí)行中央集權(quán)，與同盟會(huì)對(duì)立。統(tǒng)一共和黨是介于同盟會(huì)和共和黨之間的政黨。
同盟會(huì)在新的形勢(shì)下，出現(xiàn)了嚴(yán)重的思想混亂，那一度擔(dān)任同盟會(huì)庶務(wù)干事并代理總理職務(wù)的重要人物劉揆一，繼章太炎提出“革命軍起，革命黨消”的口號(hào)之后，發(fā)表《布告政黨請(qǐng)取消從前黨會(huì)名義書》，提出同盟會(huì)、憲政公會(huì)、憲友會(huì)、辛亥俱樂(lè)部應(yīng)一律取消的主張。同盟會(huì)機(jī)關(guān)報(bào)《民立報(bào)》也發(fā)表文章說(shuō)：只有解散同盟會(huì)，才能救黨派分歧之中國(guó)。同盟會(huì)在上海的一些領(lǐng)導(dǎo)成員宋教仁、張繼、景耀月、陳其美、譚人鳳等，也聲言將選擇同盟會(huì)中穩(wěn)健分子，集為政黨，變名更署，與同盟會(huì)分離。又有同盟會(huì)會(huì)員景耀月、胡瑛、王寵惠、陳其美、鈕永建、汪精衛(wèi)、馬君武、于右任等，聯(lián)合立憲派人伍廷芳、張謇、唐文治、趙鳳昌等，發(fā)起成立“共和統(tǒng)一會(huì)”。許多同盟會(huì)會(huì)員，要求同盟會(huì)變?yōu)楣_的組織。
孫中山不同意馬上將同盟會(huì)改組為公開的政黨。他說(shuō)：“臨時(shí)政府剛剛成立，中國(guó)無(wú)所謂政黨，同盟會(huì)趁革命成功之勢(shì)，若及時(shí)擴(kuò)充規(guī)模，改組政黨，則風(fēng)靡全國(guó)，亦意中事。同人等屢以是勸，而鄙人不為稍動(dòng)者，知政府之進(jìn)步，在兩黨之切磋。一黨之專制，與君主之專制，其弊正復(fù)相等。”孫中山反對(duì)將同盟會(huì)改組為公開黨，目的是為了避免出現(xiàn)“一黨之專制”。孫中山的這種主張顯然是錯(cuò)誤的，在這種思想指導(dǎo)下，同盟會(huì)必然思想混亂，并屢受挫折。
1912年2月底3月初，中國(guó)出現(xiàn)了組黨熱潮，在涌現(xiàn)出來(lái)的許多政治團(tuán)體中，以立憲派人為主體，吸收部分舊官僚和從革命派中分離出來(lái)的革命黨人所組成的政團(tuán)，它們的基本立場(chǎng)是擁袁反孫，對(duì)同盟會(huì)十分不利。袁世凱取得臨時(shí)大總統(tǒng)，同盟會(huì)又成為在野黨。這時(shí)，孫中山、黃興等才深感加強(qiáng)同盟會(huì)的組織建設(shè)，使它成為全國(guó)性的大黨，十分必要，他們指定居正等負(fù)責(zé)改組大會(huì)的籌備工作。
3月3日，同盟會(huì)在南京三牌樓第一舞臺(tái)召開本部全體大會(huì)，四五千人到會(huì)，選舉孫中山為總理，黃興、黎元洪為協(xié)理，并選胡漢民、汪精衛(wèi)、張繼、宋教仁、劉揆一、平剛、田桐、居正、馬君武、李肇甫為干事，宣布同盟會(huì)正式改組為公開的政黨。
同盟會(huì)改組后的宗旨是“鞏固中華民國(guó)，實(shí)行民生主義”。決定大為擴(kuò)張，以完成民國(guó)之最大政黨，號(hào)召各地支部實(shí)力推廣，以張黨勢(shì)。
孫中山又指定汪精衛(wèi)、張繼為總干事，馬君武、田桐任文書，居正任財(cái)務(wù)。
同盟會(huì)改組為公開政黨后，在組織上得到迅速發(fā)展。不數(shù)月間，會(huì)員增至十?dāng)?shù)萬(wàn)人，支部遍于18行省。但是，改組后的同盟會(huì)，在思想認(rèn)識(shí)上，仍存在著嚴(yán)重分歧意見，會(huì)員既有激進(jìn)派，又有穩(wěn)健派。這兩派各自利用自己掌握的報(bào)紙，進(jìn)行著公開激烈的論戰(zhàn)。同盟會(huì)組織迅速發(fā)展，一批官僚，政客和投機(jī)分子被拉入會(huì)內(nèi)，如黎元洪被選為協(xié)理，造成組織嚴(yán)重不純，孫中山并沒有覺察。他在1912年4月初，應(yīng)黎元洪的邀請(qǐng)，偕同胡漢民、汪精衛(wèi)等人乘船到達(dá)武漢，黎元洪派孫武、蔣翊武乘小輪至孫中山座艦迎請(qǐng)登岸，黎元洪則率文武官員在都督府門前脫帽站立迎候，他是第一次見到這位蜚聲中外的革命領(lǐng)袖。孫中山力贊黎元洪為中華第一偉人；黎元洪復(fù)頌孫中山功成身退，決非當(dāng)今俊杰所及。孫中山當(dāng)面敦請(qǐng)黎作同盟會(huì)協(xié)理。黎心中不愿，但仍未置可否。
顯然，黎元洪借孫中山抬高了自己在革命黨人的威信，但他不久便利用革命黨人內(nèi)部矛盾，去屠殺革命黨人。但總的來(lái)說(shuō)，同盟會(huì)改組有重大的意義。
其地位僅次于同盟會(huì)的共和黨于1912年5月9日在上海張園正式成立，它是由統(tǒng)一黨、民社、國(guó)民協(xié)進(jìn)會(huì)、民國(guó)公會(huì)以及國(guó)民黨（江浙從事教育和地方公益的學(xué)士所組織的政團(tuán)）5政團(tuán)合并而成。選舉黎元洪為理事長(zhǎng)，張謇、章太炎、伍廷芳、那彥圖等4人為理事，并選出干事54人。
他們是立憲派達(dá)半數(shù)，因此，共和黨的基本力量是原立憲派人。共和黨成立后，其本部機(jī)構(gòu)與各地支部、分部迅速發(fā)展。在本部先后設(shè)置了參議員討論會(huì)、政談會(huì)、政務(wù)研究部等機(jī)構(gòu)，又設(shè)置交際員100余人。共和黨共有支部34個(gè)，其中國(guó)內(nèi)支部27個(gè)，國(guó)外支部7個(gè)。隨著組織的發(fā)展，黨員人數(shù)迅速增加，全國(guó)人數(shù)不低于10萬(wàn)。
共和黨的擴(kuò)張方針是：在中央，努力向權(quán)力機(jī)構(gòu)滲透。先后成為閣員的有：熊希齡、范源濂、張?jiān)妗?yīng)德閎、章宗元。在地方，參加共和黨的都督有黎元洪、蔣尊簋、朱瑞、莊蘊(yùn)寬、呂公望、趙惟熙、楊增新、胡景伊、程德全等人。
共和黨以國(guó)權(quán)主義來(lái)抵制同盟會(huì)的民權(quán)主義，以國(guó)家社會(huì)政策來(lái)抵制同盟會(huì)的民生主義。共和黨與袁世凱結(jié)盟，與同盟會(huì)革命黨人處處作對(duì)，想托庇于袁世凱以發(fā)展自己的勢(shì)力，待自己力量壯大后，來(lái)實(shí)現(xiàn)自己獨(dú)立執(zhí)政的素志，或者取得與袁世凱聯(lián)合掌權(quán)的資格。但這不過(guò)是一種不切實(shí)際的幻想。
民國(guó)初年，中國(guó)有兩大政治力量相互對(duì)立，即以袁世凱為首的封建買辦勢(shì)力、以張謇等原立憲派人為主體的共和黨的擁袁勢(shì)力為一方；以孫中山，黃興、宋教仁為代表的資產(chǎn)階級(jí)革命民主派為一方。
南京臨時(shí)政府北遷之后，革命黨人努力保留南京留守這個(gè)中心。黃興改任南京留守，統(tǒng)轄南洋各軍。他便成立留守府，以李書城為留守府總參議，府內(nèi)設(shè)政務(wù)、軍務(wù)兩廳，以馬相伯為政務(wù)廳廳長(zhǎng)，張孝準(zhǔn)為軍務(wù)廳廳長(zhǎng)，陳嘉會(huì)為秘書長(zhǎng)，何成浚為總務(wù)處處長(zhǎng)，耿覲文為參謀處處長(zhǎng)，曾昭文為軍需處處長(zhǎng)，陳登山為軍法處處長(zhǎng)，趙正平為軍學(xué)處處長(zhǎng)，林虎為警衛(wèi)團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)。
黃興著手整編軍隊(duì)。他將在南京的各省民軍編為5個(gè)軍，即柏文蔚的第一軍，徐寶山的第二軍，王芝祥的第三軍，姚雨平的第四軍，朱瑞的第五軍。
黃興在任留守的第6天，駐寧贛軍因軍餉不足發(fā)生兵變，焚掠白門橋、太平橋一帶。兵變發(fā)生時(shí)，黃興正在上海同唐紹議洽商公務(wù)，聞?dòng)嵓泵Υ钜管嚮貙?，到南京時(shí)已經(jīng)天明，兵變已被駐寧各部平定。
南京臨時(shí)政府撤銷后，袁世凱借口經(jīng)濟(jì)困難不發(fā)給軍餉。南京10余萬(wàn)軍隊(duì)，軍費(fèi)沒有來(lái)源。熊希齡在上海時(shí)曾許諾待到北京就任財(cái)政總長(zhǎng)職以后，即撥匯軍費(fèi)給南京，但他就職以后，分文不給，雖多次函電催促，仍置不理。南京留守府總參議李書城，公開指摘他失信，他還是不理。李書城不得已，只得把南京軍隊(duì)的伙食從于飯改為稀粥。以后連稀粥也不能維持，留守府便將南京城的小火車向上海日商抵借20萬(wàn)元，暫維現(xiàn)狀。南京留守府所屬軍隊(duì)，每月餉銀約需200萬(wàn)元以上，抵借20萬(wàn)元顯然不足維持?jǐn)?shù)日。某夜，江西軍俞應(yīng)麓所部突然嘩變，在南京城內(nèi)肆行搶劫。經(jīng)請(qǐng)廣西軍王芝祥軍長(zhǎng)派隊(duì)彈壓，到天曉才平定。除由軍法處將罪據(jù)確鑿的犯兵予以懲處外，其余均遣送回籍。
這次兵變后，黃興向袁世凱提出辭職。但袁世凱還要利用黃興去穩(wěn)定南方局面和遣散南京的軍隊(duì)，不準(zhǔn)其辭職。
南京留守府的轄區(qū)只不過(guò)是南京周圍的那么一小塊地區(qū)，而且南京又是江蘇省的轄區(qū)，南京留守府的上司是江蘇都督程德全。4月14日，袁世凱頒布《南京留守府條例》，規(guī)定留守府直隸大總統(tǒng)，有維持整理南方各軍及南京地面之責(zé)，留守府管轄范圍內(nèi)所需的款項(xiàng)，由留守咨商財(cái)政部籌解。
但是，財(cái)政總長(zhǎng)熊希齡在袁世凱的授意下，對(duì)留守府所需軍餉置之不顧。黃興函電交加，熊仍置若罔聞。過(guò)了半個(gè)多月，袁世凱才讓熊希齡去寧，會(huì)商解決。熊到南京后，口頭上允撥款百萬(wàn)，但離開后仍一再拖延不撥，迫使黃興天天發(fā)表演說(shuō)，以革命大義來(lái)動(dòng)員軍隊(duì)解散。
袁世凱一方面不給革命軍軍餉，迫其解散，另方面又制造謠言，攻擊黃興留守權(quán)力太大，存割據(jù)東南之心。黃興忍辱負(fù)重，他在5月12日致電唐紹儀、熊希齡說(shuō)：“此間經(jīng)濟(jì)又告罄，千方羅掘，敷衍至今。日來(lái)奇窘之狀，幾乎不敢告人。不但各軍積欠餉項(xiàng)無(wú)從發(fā)給，即目前伙食已無(wú)術(shù)支持，告急之聲，不絕于耳。似此情形，一兩日內(nèi)必有絕大險(xiǎn)象。務(wù)懇無(wú)論如何，請(qǐng)尊處火速電知中國(guó)銀行，立撥百萬(wàn)元以救眉急。萬(wàn)分危迫，立盼電復(fù)?！?br/>
過(guò)了兩日，黃興又去電催問(wèn)：“告急一電，諒邀鑒察。未蒙賜復(fù)，五內(nèi)焦灼。前尚可靠軍鈔救濟(jì)，今則坐困窮城。此間軍隊(duì)伙食已數(shù)日不能發(fā)給，今日有數(shù)處竟日僅一粥，每日索餉者門為之塞。危險(xiǎn)情形，日逼一日。加以急報(bào)密陳，日必?cái)?shù)十至。嘩潰之勢(shì)，已漸發(fā)端。二日內(nèi)倘再無(wú)款救寧，大亂立至?！?br/>
袁氏政府對(duì)此仍置若罔聞，不給予接濟(jì)。黃興因軍餉無(wú)法解決，又受不住擁袁報(bào)紙的流言輿論壓力，于5月13日通電要求銷職。由于南京所屬軍隊(duì)大多裁撤，袁世凱表面上裝著挽留黃興，暗中卻著手準(zhǔn)備結(jié)束留守府。
5月18日，袁世凱電告張謇，準(zhǔn)備派陸軍次長(zhǎng)蔣作賓去南京與黃興面商留守府結(jié)束事宜，要求張謇和江蘇都督程德全（袁世凱竊國(guó)后，程德全再任江蘇都督）會(huì)商接收留守府軍隊(duì)的辦法。張謇因病以密電告程。程德全害怕操之過(guò)急會(huì)發(fā)生變故，便密電袁世凱說(shuō)：“在寧親見克強(qiáng)辦事情形，實(shí)系處處力求收束，并無(wú)積極思想，即使三月不能完竣，大概五月為期總不無(wú)不了之局。蔣次長(zhǎng)到寧，實(shí)于各方面均有裨益，但慮蔣君一到，留守即將各事立即交出，失之太驟，非事勢(shì)所宜?？煞衩苤I蔣次長(zhǎng)于抵寧之日宣布鈞意，以此番來(lái)寧為撫慰贊助起見，并非交接，聞克強(qiáng)與蔣君至好，必樂(lè)引為己助，似此一面可以促事實(shí)進(jìn)行，一面可以釋軍心猜慮?！?br/>
程德全此招確實(shí)巧妙。袁世凱接受了他的建議，以挽留黃興為名，派蔣作賓前往南京。
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