在上世紀80年代中期以前，深圳的農村土地管理基本上是符合國家有關法律政策規(guī)定的。郁萬鈞，前深圳市規(guī)劃國土局總規(guī)劃師，自1984年開始參與和負責深圳規(guī)劃管理、土地管理至1999年退休，對深圳的城中村違建十分熟悉。郁回憶，那時站在深南路上海賓館路段，近處田面、遠處崗廈低矮稀疏的農民住宅都會進入人們的視野，與今日之局面有天地之別。

特區(qū)建立初期，國家并無資金支持，深圳不但缺乏一次性贖買農村集體土地的資金，甚至連城市建設都要依靠貸款和外來力量進行。早期支援深圳的南油、蛇口工業(yè)區(qū)、華僑城、中航等8個企業(yè)曾并稱“八大諸侯”，它們手中擁有大片土地自行規(guī)劃建設，游離于政府的城市規(guī)劃建設管理之外便是一個例證。鑒于當時國家對農民住房的政策是一戶一塊宅基地，因此特區(qū)初期給予原住民的建房標準是：宅基地100平方米，建筑基底面積80平方米，建筑不得超過3層(即240平方米)，且戶均人數(shù)少的只能建2層。那時并沒有“公共”的概念，所以并未像城市用地利用一樣要求各村為市政管道、道路等設施預留空間。再加上原住民以“打方格”的簡單方式自行劃地，根本對公共配套設施不予考慮，就為后來的城中村違建密密麻麻，衛(wèi)生臟亂差，治安、消防、安全隱患重重，配套設施無法與城市對接等問題埋下了伏筆。

“當時的政策意圖只是簡單地滿足農民居住的需要，并沒有考慮他們在失去土地之后的生產生活出路問題，而且直到現(xiàn)在對這個問題也沒有很好地進行研究?，F(xiàn)在看來，這是當時一個最大的失誤。”郁萬鈞說。

拐點顯現(xiàn)

形勢惡化的拐點出現(xiàn)在80年代后期。1989年，深圳創(chuàng)造了兩個超百的數(shù)據(jù)——人口超百萬、GDP超百億，大量外來人口的涌入刺激了房地產需求。這一時段還有一個背景就是，政府財力不夠，于1987年在全國率先試行了土地使用制度改革，變土地的無償使用為有償使用。這次改革的一個副產品就是土地突然從資源變成了資產。從原住民手里用幾千元征來的一畝地，政府轉手便能賣出幾十萬、上百萬的價格，土地成了無價之寶，原住民開始緊握土地待價而沽。

也恰恰是在1989年，特區(qū)內實行土地統(tǒng)征，造成了原住民的心理恐慌，引發(fā)了第一輪占地建房熱潮。在原住民不愿意放棄舊村土地之時，政府又在政策上作出了無原則的讓步，終止了舊村改造，并撤銷了舊村改造辦公室。這是政府與原住民在城中村問題上博弈的第一次失敗。