1984年，糧食問題基本得到解決，甚至出現(xiàn)了倉容危機。

糧食問題解決后，一部分農(nóng)民從土地上解放出來，進入了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。這些農(nóng)民不愿意再繼續(xù)種地，于是，聯(lián)產(chǎn)承包責任制就面臨一個問題：農(nóng)民不愿意包地怎么辦。政府提出了兩個辦法。1984年的一號文件規(guī)定：個人不愿意包的地，集體可以收回去，再重新轉包；也可以個人直接轉包。到了1986年，一號文件正式提出，土地可以流轉給大戶，以進行適當?shù)囊?guī)模經(jīng)營。這樣，土地流轉就開始了。這時的流轉都是自發(fā)流轉，規(guī)模很小。1993年是一個關鍵的時間點，中央出臺了關于農(nóng)村和農(nóng)業(yè)改革發(fā)展的文件，其中正式對規(guī)模經(jīng)營進行了規(guī)定：在堅持自愿的原則下，農(nóng)民的承包地可以流轉，農(nóng)民可以進行適度的規(guī)模經(jīng)營。但當時有很多集體隨意擴大留用地，實行兩田制或者反租倒包方式。政府為了保護農(nóng)民的承包權，很多文件針對流轉中的問題明確提出：可以集體流轉，也可以個人流轉，但反對兩田制和反租倒包。不過，當時的土地流轉仍以反租倒包為主要形式。其實，1987年政府在一些試驗區(qū)試行土地流轉時，蘇州等實驗區(qū)里，大部分土地流轉采用的就是反租倒包的形式。2001年，18號文件出臺，是關于土地流轉問題的若干規(guī)定。緊接著，2002年，出臺了《土地承包法》，提出了平等協(xié)商、自愿、有償三個原則，并規(guī)定流轉主體是承包戶，任何組織和個人都不能強迫或者阻礙承包戶進行土地流轉。2005年又出臺了關于土地流轉的具體規(guī)定。土地流轉逐漸走上了規(guī)范化的道路。為了促進土地流轉，政府還延長了承包期，先是規(guī)定承包期延長至30年，2008年的文件規(guī)定承包關系為長久不變。而取消農(nóng)業(yè)稅后，土地流轉的條件發(fā)生了變化，因為是否有農(nóng)業(yè)稅影響到承包合約的制訂?？梢哉f，2008年十七屆三中全會文件出臺后，土地流轉迅速發(fā)展起來了。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2003年土地流轉的規(guī)模很小，4%～8%，城市郊區(qū)等相對發(fā)達的地方也只有20%左右；而到了2008、2009年，流轉地就占到了承包地的20%，發(fā)達地區(qū)達到了40%。