20世紀30年代,通常被稱作現代總統(tǒng)制的權力體制興起了。在富蘭克林·德拉諾·羅斯福的新政、第二次世界大戰(zhàn)和羅斯福的企業(yè)家式領導風格的推動下,聯邦政府的職權范圍和影響得到大大擴展。繼而,美國成為世界性大國和核大國。美國的總統(tǒng)體制也同時經歷了根本性的變革,這些變革增大了白宮主人們各具特色的個人風格影響政治決策的可能。
作為行政首腦,總統(tǒng)成為政策倡議的主要源頭,國會審議的多數立法提案都是由總統(tǒng)提出的。在聯邦政府日益活躍、美國全球領導地位愈加鞏固的時代,歷任總統(tǒng)都著手利用政府權力的急劇增長來制定獨立于國會的政策??偨y(tǒng)成了美國政治風景中最引人注目的標志性景觀。在許多美國人心目中,總統(tǒng)就是聯邦政府的化身。隨著白宮辦公廳的成立,總統(tǒng)履行他(總有一天會是她)的職責得到了更多組織上的必要支持。
當代美國總統(tǒng)權傾天下,這在全球事務中得到了最為酣暢淋漓的體現。總統(tǒng)作為美國武裝力量的最高統(tǒng)帥,他們的一舉一動都可能攸關全人類的命運。二戰(zhàn)后美蘇之間的全面核對抗就是這種情況的典型表現。當然,冷戰(zhàn)結束后,美國總統(tǒng)采取單邊行動的余地比冷戰(zhàn)時期還要大,因為冷戰(zhàn)時期的人們滿腦子都想著相互摧毀的危險,行動本身也會因此得到節(jié)制。
雖然總統(tǒng)權力在國內政治中所具有的決定性要比在國際政治中小,但作為白宮橢圓形辦公室的主人,總統(tǒng)在國內政治中的地位依然是舉足輕重的。否決權賦予了總統(tǒng)抵制國會意志的能力,只有參眾兩院三分之二多數通過才能推翻總統(tǒng)的否決決定。總統(tǒng)對法律的實施和經費的分配亦具有廣泛的決策權力。無論總統(tǒng)在國會中得到的支持度如何,他都可以通過引導公眾注意力、塑造國內政治議程來獲得政治上的強勢地位。尼克松和克林頓即便身陷困境、有被彈劾之虞時,依然具有相當大的政治影響。他們繼續(xù)握有正式的總統(tǒng)權力;身處困境反而使他們在正常的決策中能夠先發(fā)制人,搶占先機。克林頓甚至在國會考慮彈劾他的過程中還不斷地在政治上攻城略地,頻頻得分。
凡此種種,可能會使人認為總統(tǒng)的領導風格乃是世人矚目的焦點。但事實并非如此。誠然,每一位總統(tǒng)都曾成為那些鋪天蓋地的作品的主題,先是有關其任職期間的,接著是在其同僚的各種回憶錄中,最后是在有關其任期的解密檔案研究中。然而,所有這些著作都專注于分析總統(tǒng)所追求的政策目標,而非總統(tǒng)用以實現目標的措施手段。這些作品中的大部分都特別關注總統(tǒng)決策的可取之處,而不注重分析塑造其領導風格的個性特征。
不過,有兩部重要著作例外。一部是理查德·E·諾伊施塔特所著《總統(tǒng)的權力:領導力的政治學》,該書在艾森豪威爾總統(tǒng)任期的最后一年出版;另一部是詹姆斯·戴維·巴伯所著《總統(tǒng)的性格:白宮成就之預測》,該書出版于尼克松的第一任期。諾伊施塔特關注的是總統(tǒng)利用高超的政治技巧贏得其他決策者支持的能力和獲取公眾擁護的能力;巴伯的研究重心則是區(qū)別分析那些具有情緒上的不安全感并在工作中受其影響的總統(tǒng)和那些具有情緒安全感并全身心投入富有成效的領導工作中的總統(tǒng)。諾伊施塔特的優(yōu)點在于他對總統(tǒng)政治技巧的重視,吉米·卡特所遭遇的困難印證了這一點。卡特的政策理想由于他本人沒有遵循華盛頓政治學的固有游戲規(guī)則而備受阻撓。巴伯的長處則在于他對總統(tǒng)心理的關注,理查德·尼克松就是個鮮活的例子,他不得不辭去總統(tǒng)一職,這完全是拜其性格缺陷所賜。