無(wú)論在法律上，1還是在道義上，總統(tǒng)都可以做一個(gè)無(wú)拘無(wú)束的大人物。

——伍德羅·威爾遜（Woodrow Wilson）

1907年

而今，即使總統(tǒng)個(gè)人愿意，他也休想做一個(gè)小人物。

——理查德·E·諾伊施塔特(Richard E. Neustadt)

1960年

1954年4月1日，德懷特·D·艾森豪威爾(Dwight D. Eisenhower)總統(tǒng)召集國(guó)家安全委員會(huì)（NSC）開(kāi)會(huì)，討論一個(gè)事關(guān)戰(zhàn)爭(zhēng)還是和平的重大問(wèn)題。那時(shí)，在越南西北部的奠邊府，共產(chǎn)主義武裝力量包圍了法國(guó)在印度支那的主力部隊(duì)，而美國(guó)是支持法國(guó)的。艾森豪威爾總統(tǒng)關(guān)注的是那即將倒下的一張張多米諾骨牌：倘若奠邊府陷落，法國(guó)在印度支那的頑抗很可能就此土崩瓦解，其他東南亞國(guó)家也可能為共產(chǎn)主義力量所控制。會(huì)后，艾森豪威爾總統(tǒng)曾私下里向一位近身助手透露，當(dāng)時(shí)他也考慮過(guò)實(shí)施空襲，以救法軍于危難。但空襲行動(dòng)必然導(dǎo)致美國(guó)在印度2支那的大規(guī)模軍事卷入。于是，他決定轉(zhuǎn)而采取外交行動(dòng)，致力于最終將越南分裂為共產(chǎn)黨控制的北越和非共產(chǎn)主義的南越。

在艾森豪威爾政府中，總統(tǒng)第一順位繼承人、副總統(tǒng)理查德·Ｍ·尼克松(Richard M. Nixon)是對(duì)艾森豪威爾總統(tǒng)不采取軍事行動(dòng)的決定持有異議的成員之一。倘若當(dāng)時(shí)尼克松是總統(tǒng)，他會(huì)在印度支那投入美軍干涉嗎？盡管答案不可能百分之百肯定，但也是很有可能的。

1965年，林登·B·約翰遜(Lyndon B. Johnson)面臨著與艾森豪威爾相似的處境。美國(guó)扶持的南越政權(quán)岌岌可危，眼看就要落敗于越南共產(chǎn)黨。1月27日，約翰遜總統(tǒng)的高級(jí)顧問(wèn)們提出兩個(gè)方案供他選擇：一是談判,“在不大規(guī)模增加軍事風(fēng)險(xiǎn)的情況下，能救多少就救多少”；二是“動(dòng)用美國(guó)在遠(yuǎn)東地區(qū)的軍事力量，迫使共產(chǎn)主義者改弦易轍”。約翰遜總統(tǒng)選擇了訴諸武力。他先是下令轟炸北越，繼而派遣地面部隊(duì)進(jìn)入越南作戰(zhàn)，且參戰(zhàn)部隊(duì)數(shù)量不斷增加。到1968年，已有50萬(wàn)美軍陷入了東南亞戰(zhàn)爭(zhēng)的泥淖。是年，約翰遜宣布停止增兵，轉(zhuǎn)而尋求和談，并聲明不謀求競(jìng)選連任。

在此過(guò)程中，總統(tǒng)的決策再一次遭遇了副總統(tǒng)的異議。約翰遜政府的副總統(tǒng)赫伯特·H·漢弗萊(Hubert H. Humphrey)在轟炸越南行動(dòng)開(kāi)始后不久，就向約翰遜呈交了一份秘密備忘錄，提醒他越南戰(zhàn)爭(zhēng)不得人心，有難以全身而退的危險(xiǎn)，敦促約翰遜充分利用其政治技巧，另尋外交解決的途徑。約翰遜對(duì)漢弗萊在越南問(wèn)題上的這種保守觀點(diǎn)頗為不滿，之后便一直拒絕讓他參加有關(guān)越南事務(wù)的會(huì)議，直到漢弗萊最終服軟，轉(zhuǎn)而支持約翰遜采取軍事行動(dòng)。設(shè)若漢弗萊是總統(tǒng)，他會(huì)采取不同于約翰遜的行動(dòng)方針嗎？答案雖不得而知，但他倒是很有可能另辟蹊徑的。關(guān)于這兩段歷史的記載，參見(jiàn)John P. Burke and Fred I. Greenstein with the collaboration of Larry Berman and Richard Immerman, How President Test Reality: Decisions on Vietnam, 1954 and 1965, New York: Russell Sage Foundation, 1989。

人們普遍認(rèn)為美國(guó)擁有一個(gè)制度化的法治政府，而非個(gè)人化的人治政府。但上述史例告訴我們，誰(shuí)是總統(tǒng)對(duì)美國(guó)政府的政策至關(guān)重要，總統(tǒng)握有美國(guó)的最高權(quán)力，具有深遠(yuǎn)的影響。然而世界上很多國(guó)家可不是這樣的。3譬如英國(guó)，由于擁有集體領(lǐng)導(dǎo)的傳統(tǒng)，即便是出類(lèi)拔萃的首相如溫斯頓·丘吉爾(Winston Churchill)、瑪格麗特·撒切爾(Margaret Thatcher)或托尼·布萊爾(Tony Blair)，他們對(duì)政府行為的個(gè)人影響也是相當(dāng)有限的，更不用說(shuō)那些普通平凡的首相如斯坦利·鮑德溫(Stanley Baldwin)、哈羅德·威爾遜(Harold Wilson)和約翰·梅杰(John Major)了。