與西方國家不同，我國的公務員不分政務官與事務官，所有的公務員，都用一把尺子來量度，即執(zhí)政黨和政府的人員，甚至包括民主黨派和領取政府工資的人員，特別是紅十字會一類的民間組織，全部是運用行政級別網(wǎng)羅起來的。

所以，我們的許多政策制定以行政為主導，這與西方實行的決策與行政分開的體制即決策主要由議會和政治領導人來主導，顯然不一樣。

我們決策的基本方式，是通過大大小小的黨政文件來體現(xiàn)。而文件的起草工作主要由一般的公務人員來承擔。一個剛剛畢業(yè)的大學生，如果到了一個有關的部門，需要起草相關的文件，這個新的公務員可能就是文件初稿的起草人。順便說一句，在行政機關“能寫”是相當重要的。所謂“能寫”，就是能夠起草文件，語言簡練，格式符合公文要求，所提出的解決問題的原則和辦法也較為妥當。以上的決策過程，對于重要的文件，往往要廣泛征求社會各界的意見，這樣的辦法和體制，對于凝聚社會共識，是相當有效的。

在傳統(tǒng)社會和計劃經(jīng)濟體制特別是動員體制中，社會事務相對簡單，經(jīng)濟發(fā)展較為緩慢，社會管理方法主要是由上而下灌輸理念，下級和社會對于政策的理解往往通過“深刻領會”上級文件精神來進行。幾千年的管理體制甚至形成了這樣一種理念，皇帝的圣旨和最高領導

人的意見永遠是正確的，問題總出在是地方官員這樣的“歪嘴和尚”把經(jīng)給念歪了。

在目前的情況下，文件的原則相當多，需要依賴一般公務員處理時的具體掌握，結(jié)果就會因人而異，特別是會因部委的一個業(yè)務部門對于政策的掌握標準和行為方式而異。所謂“權(quán)”，主要是指辦理公務的一個特點，即辦理與不辦理、辦理的時間早與晚、辦理的程度大與小。如果一個行政處掌握著相關的資金撥付，這樣的權(quán)力就相當大了。如果一個業(yè)務處管理標準制定，那就可能關系到一個行業(yè)的規(guī)范。

比如，為什么非公募基金會每年必須將當年捐贈收入的8%、公募基金會將年度捐贈所得的70% 用于捐贈支出？這樣的規(guī)定可能并不是基金會領導人參與和廣泛社會討論的結(jié)果，或許就僅僅因為最初某位強勢的處長堅持一種意見，所以最終成為了一種制度。由于中國的行政體制的特殊性，國家機關的處室客觀上在政策制定和推廣方面有著重要的作用。特別是在社會轉(zhuǎn)型的過程中，如果國家機關的公務員能夠有意識地改進自己的管理行為，僅僅調(diào)整案頭工作的一個小細節(jié)，就能夠推動一項政策產(chǎn)生全面的創(chuàng)新。

我作為一個資格較老的司長能夠推動的事情，其實一個普通的公務員，特別是處長，也是有可能做到的?？梢哉f，這的確是中國行政制度所特有的結(jié)構(gòu)。