國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員　吳敬璉

最近幾年，中國的城市化在加速，這是一個十分可喜的現(xiàn)象。到去年（2012年），已經(jīng)有超過半數(shù)的勞動力在城市中就業(yè)。但是，和中國的整個經(jīng)濟發(fā)展一樣，城市化也存在著一個效率太低的問題。從世紀之交開始，許多省級、副省級城市大量征用城市周邊農(nóng)民的土地，大拆大建，用“攤大餅”、平面擴張的方式推進城市化。這種比拼造大城的運動造成了種種消極的后果：一方面，城市建設(shè)浪費的資源太多，城市化的代價太高；另一方面，建成的城市結(jié)構(gòu)不合理，營運效率很低，降低了城市工商業(yè)的競爭力和城市居民的生活質(zhì)量。

城市化效率低下的原因

出現(xiàn)城市化效率低下的原因，可以歸納為四個方面：

首先是土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷。在合作化以后，農(nóng)民帶著自己的土地“入社”，不能退出，土地所有權(quán)就轉(zhuǎn)歸集體所有，實際上掌握在基層政權(quán)的領(lǐng)導人手里。而城市土地根據(jù)我國現(xiàn)行法律則屬于國家所有。在城市化的過程中，政府有權(quán)按根據(jù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值計算的極低價格征用土地，巨大的差價由政府、開發(fā)商和其他拿到批租土地的人們分享。對于政府來說，這造成對所謂“土地財政”的依賴。對于開發(fā)商來說，價格的扭曲造成了土地使用上的極大浪費。與此同時，造成了龐大的尋租溫床，使一些與土地批租和經(jīng)營有關(guān)的機構(gòu)的官員“前腐后繼”，大案要案頻發(fā)。

第二是政府職能的錯位。從歷史源頭上說，世界上大多數(shù)國家的城市都是從“市”，也就是市場交易中心發(fā)展而來的；而中國的大多數(shù)城市卻是從“城”，也就是“都”（政治中心）發(fā)展而來的。

政府的職能本來應(yīng)該是提供公共品并保障市場有效運作。在市場有效運作的條件下，城市的規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)會通過市場規(guī)律的作用而趨于合理化，政府只是因勢利導地進行規(guī)劃引導。而在政府主導“駕馭市場”的體制下，中國的城市化不是“從下到上”地以市場發(fā)展為基礎(chǔ)進行，而是“從上到下”地按照政府和領(lǐng)導的要求進行的。就像人們常說的，城市像公司，書記是它的董事長，市長是它的總經(jīng)理。這樣，許多官員就按照自己的意愿和自己對城市化的理解，運用行政權(quán)力來“經(jīng)營城市”，決定城市的規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。