一、內部控制框架的基本構成

在構建國有企業(yè)內部控制基本框架的過程中，我們著重審視了國有企業(yè)特殊的運營環(huán)境和特定發(fā)展階段，嘗試著深度地理解西方內部控制的基本內涵及其所要達到的目標?？蚣芸紤]了國有企業(yè)特殊環(huán)境的同時，借鑒了COSO內部控制基本框架和COSO的風險管理框架，參考了薩班斯法案404條款，同時融入了我們在內部控制建設實踐過程中所獲取的經(jīng)驗與認知。建立在上述基礎上我們開發(fā)了國企12345內部控制基本框架，包含以下的基本內容：

（1）一個首要目標。

（2）兩大責任主體。

（3）三條建設主線。

（4）四大基本原則。

（5）五項保障措施。

如圖4-1所示，基本框架從3個緯度確定了內部控制框架的基本構成，即目標、內容和措施；從兩個層面確定了內部控制建設和實施的責任主體，即國有大股東和管理層；從4個角度確定了內部控制建設和實施的基本原則，即強支撐、短流程、高授權、大監(jiān)督。

圖4-112345內部控制基本框架內部控制基本框架將目標分為兩個層面，第一個層面是效率和效果目標，第二個層面是控制目標，包括經(jīng)營合規(guī)、資產(chǎn)安全和報告可靠，主要強調點是效率與效果。之所以如此劃分是考慮了我國國有企業(yè)現(xiàn)在的特殊發(fā)展階段和絕大部分大型國企所面臨的發(fā)展問題。內部控制建設的主要內容包括三條主線，即治理結構領域、會計財務領域和業(yè)務運營領域，三條主線涵蓋了企業(yè)內部經(jīng)營環(huán)境、職能管理控制領域和業(yè)務管理領域；內部控制建設的主要措施包括五個方面，即改善支撐環(huán)境、完善政策流程、提高風險應對能力、保障信息暢通、加強監(jiān)督手段。五大措施的提出考慮了目前國有企業(yè)治理環(huán)境不完善、管理基礎薄弱、管理粗放、風險應對能力偏弱、企業(yè)信息不完整、加工能力不強、流通不順暢和監(jiān)督措施與手段不完備等，同時借鑒了西方成熟內部控制框架和實務經(jīng)驗。

兩大責任主體的提出考慮了目前國有企業(yè)董事會建設仍在積極的探索中，因而在很多企業(yè)董事會并不具備完全的責任主體這個現(xiàn)實，也考慮了國有企業(yè)管理層對企業(yè)的實際控制程度等因素。責任主體的確立，明確了內部控制建設的責任，因而有利于內部控制建設在國有企業(yè)的推進。內部控制基本框架所提出的國有企業(yè)內部控制建設應遵循的基本原則是內部控制建設核心，四大基本原則明確了內部控制建設應該遵循的導向，為內部控制作為一個機制來保障效率和效果目標的實現(xiàn)提供了合理保障。

二、內部控制基本框架解析

（一）一個首要目標

內部控制要達到的目標是多重的，主要包括運營效率與效果、經(jīng)營合規(guī)、資產(chǎn)安全、報告可靠等。在內部控制多重目標下我們把運營效率與效果目標單提出來作為內部控制首先要保證的目標，其余三個目標作為基礎目標處理，其基本邏輯關系為：后三個目標服務于效率與效果目標，既當由于控制的需要使政策、流程過于復雜、繁瑣，層級過多而影響決策效率和市場反應速度時，應當適當?shù)夭脺p流程以保障企業(yè)的運行效率。

1. 效率與效果目標

在效率與效果兩個元素中，我們的第一強調點是效率，重點的考慮之一是國有大型企業(yè)當前最主要的任務是釋放效率，在這點上前文已經(jīng)進行了較多的論述，在此不再贅述。此外，還有另外的幾重考慮，內部控制從理論上講是一種機制，其終極目標是保障企業(yè)的經(jīng)營效率與效果，但是，從操作上講效率和控制是一種悖論。內部控制是一種科學、規(guī)范的制度，從機制上（比如組織設置、授權范圍、流程設置上）強調控制的成分大于效率的成分。內部控制的基本載體是流程，內部控制越嚴謹，流程相對就越長，效率也就相對下降。此外，作為規(guī)范制度一旦確立，容易僵化地執(zhí)行，對外部和內部的變化反應遲鈍，因而造成較大的效率損失。由于對內部控制理解上的偏差，很多企業(yè)在內部控制建設過程中，容易強調流程的嚴謹性和控制性、強調機制的安全性和控制度，忽略效率。將效率目標放在首位，能夠提示內部控制建設者在機制設置和流程設置時考慮流程對效率的保障和控制與效率的平衡。