等，都是由政府制定的。對國有企業(yè)來說，他們認為，得到的貸款僅是政府為企業(yè)無償提供的周轉資金和固定投資，而根本不認為他們負有向銀行還貸的義務。國有企業(yè)的運作完全是在“軟預算約束”（這個概念是由一位在哈佛大學任教的匈牙利經濟學家科爾奈JanusKornai提出的）下進行的，絲毫不存在利潤刺激和金融信用約束。

在1979 1999年的20年間，政府試圖通過所謂的“撥改貸”等措施來強化對國有企業(yè)的預算約束，不僅取消了政府財政的直接撥款，而且引入了有息銀行貸款。其目的是加強對國有企業(yè)的金融約束，從而提高企業(yè)的運作效率和信用。但從此以后，國有企業(yè)的銀行債務迅速增加，債務資產平均比率目前保持在90%的水平上。改革期間，金融杠桿的作用驟然增加，很多國有企業(yè)由于經營不善沒能實現(xiàn)預期的利潤目標。在這種情況下，越來越多的國有企業(yè)無法實現(xiàn)足夠的現(xiàn)金流以償還他們的銀行債務，從而導致銀行資產負債表上不良債權比例的不斷增加。

在20世紀70年代末期，市場經濟改革開始之后，中央計劃經濟的作用日趨下降，但金融領域的自由化進程卻有所滯后。例如，信貸指標直到1998年1月才正式廢除。中國銀行體系原本打算從20世紀80年代中期開始改革，按照商業(yè)準則進行信貸決策，而不再依賴國家的計劃安排。但事實上，中央計劃經濟的后遺癥依然在信貸分配中起著關鍵的作用。銀行機構仍然受到政府強有力的干預，與中央計劃經濟時代似乎沒有本質的不同。無論是中央部委還是地方省市政府都可以對銀行的信貸決策施加重大的影響。所以，銀行不得不從事所謂的政策性貸款，既要為虧損的國有企業(yè)提供寬松的信貸條件，為政府糧食收購提供資金，還要為國家指定的優(yōu)先投資項目貸款等。