政治意識形態(tài)的變遷引導著中國治理改革的方向。治理變革雖然是政治改革中技術性成分較大的一部分內容，但所有治理改革從根本上說都體現著某種政治價值，也都是在某種政治理念的指導下進行的。因而，意識形態(tài)和政治價值的變化，也直接影響著中國的治理變革進程。中國自古以來就是一個重視意識形態(tài)的國家，意識形態(tài)的變化通常是中國政治改革的先聲。推動并領導改革事業(yè)的鄧小平同志，認為思想觀念的變化是中國全部改革事業(yè)的前提，因此，他把“解放思想”當做其改革運動的首要任務。
他說：“不打破思想僵化，不大大解放干部和群眾的思想，四個現代化就沒有希望?！焙唵蔚卣f，解放思想就是要使人們從舊的教條、舊的思想中掙脫出來，提出與社會進步和時代要求相一致的新思想、新理論，并用這些新的思想觀念去指導社會的實踐。中國30年的改革事實充分證明，思想觀念的變革與社會政治的進步有著極其密切的關系。從某種意義上說，中國的改革開放過程，就是一個新舊思想觀念的碰撞過程，是一個新的思想觀念戰(zhàn)勝舊的思想觀念從而推動社會進步的過程。就大的方面而言，改革開放以來，中國共產黨最大的理論創(chuàng)新就是逐步建立中國特色社會主義理論體系，包括鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發(fā)展觀。就對治理變革的影響而言，以下這些新的觀念和新的價值，既是對傳統(tǒng)政治思想的超越，也最直接而深刻地影響了改革開放后中國的社會政治生活，有力地推動了中國民主政治的進步。
這些觀念包括人權、法治、治理、善治、善政、憲政、合法性、以人為本、公民社會、和諧社會、政治文明、全球治理、政府創(chuàng)新、增量民主、透明政府、責任政府、服務政府、效益政府等等。{16}這些政治觀念有些是過去被忽視的，有些是過去被當做資本主義意識形態(tài)受到批判的，有些則是改革開放后新出現的。無論這些觀念源于中國傳統(tǒng)思想，還是源于馬克思主義理論或西方政治思想，它們都深刻地體現著自由、平等、正義、和諧等人類社會的核心價值。
我們正處于一個全球化的時代，全球化是一個世界歷史的轉變過程，其基本特征是，在經濟一體化的基礎上，世界范圍內產生了一種內在的、不可分離的和日益加強的相互聯(lián)系。全球化首先表現為經濟的一體化，但經濟生活的全球化必然對包括政治生活和文化生活在內的全部社會生活產生深刻的影響。在全球化的背景下，對內的改革與對外的開放，是一個硬幣的兩面，密不可分。鄧小平等中國領導人從一開始就將國內改革與對外開放并列為基本的國策，表明了他們對我們所處這一時代的性質的深刻把握。中國經濟的發(fā)展離不開國外先進的科學技術、儀器設備、管理經驗、資本、資源、能源和市場，必須在經濟上對外開放。中國要參與全球化進程，加入WTO等國際組織，舉辦奧運會，加入國際公約，參與國際事務，就必須改善國內的治理結構，以符合國際社會的一般性規(guī)范。
例如，經濟特區(qū)的設立是改革開放的突破性舉措，而特區(qū)的設立本身就意味著國內的治理環(huán)境必須在某種程度上適應國際資本的需要。因此，伴隨著經濟的開放，國外的管理制度、價值觀念和生活方式也必然乘勢而入。在對外交往中，中國不僅引入了資本、技術、經驗，也根據自身的國情借鑒了國外許多價值觀念和管理制度。社會主義市場經濟體制的確立，就是學習借鑒西方經濟制度的最重要成果。人權、法治、善治、憲政、公民社會、服務政府、責任政府等觀念最初是從西方引入的，近些年中作為服務政府和責任政府的重大措施而普遍推行的“一站式服務”、“行政問責制”、“服務承諾制”、“政策聽證制度”等，最初也是從西方國家借用的。從30年治理變遷的歷史來看，中國民主治理的所有重大進步，都離不開學習和借鑒國外先進的政治文明成果。
但是，中國的治理模式帶有自己的明顯特征。經過改革開放以來３０年的探索，中國正在形成一種特殊的治理模式，它既不同于傳統(tǒng)的社會主義模式，又不同于西方國家的資本主義模式。雖然在我們看來，中國特色的治理模式還沒有定型，正在形成之中，但這種治理模式的一些主要特征已經開始顯現。例如，以人為本的治理理念、通過黨內民主帶動社會民主的民主發(fā)展途徑、公民社會在公共治理中的作用相當微弱、公共治理中的腐敗現象相當嚴重等等。尤其是以下四個特征，使得中國的治理模式明顯地區(qū)別于西方的治理模式。
首先，以黨組織為主導的多元治理結構。中國的治理主體已經多元化，但是在所有治理主體中，最重要的是中國共產黨的各級組織。在西方國家，政府通常是公共治理的最重要主體。與此不同，中國的公共治理結構，是一種“以黨領政”的治理結構。黨組織比起政府來在公共治理中作用更大。一方面，在同級的黨委和政府中，黨委是權力核心，是最高決策權威所在。比起黨組織而言，政府在公共治理中更多起著執(zhí)行黨的決策的角色。另一方面，中國共產黨目前已經有３００多萬個各級組織，其數量遠多于政府組織。在許多沒有政府組織的社會領域，通常存在著黨的組織，它們擔負著公共治理的責任。
其次，條塊結合的治理格局。中國是一個實行單一制的大國，中央政府通過垂直的與平行的兩個權力系統(tǒng)實施對國家的治理。垂直的權力系統(tǒng)即是由中央和省直接管理的縱向政權組織，也就是通常所說的“條”，其特征是上下垂直管理。平行的權力系統(tǒng)即是以地方各級黨政機關管理的橫向政權組織，也就是通常所說的“塊”，其特征是橫向的平行管理。條條與塊塊的結合，構成了中國公共權力的錯綜復雜的“矩陣結構”。這一矩陣結構，既體現著中央與地方、上級與下級的關系，也體現著黨委與政府、黨委與人大、政府與人大，以及部門與部門之間的關系。
再次，穩(wěn)定壓倒一切的核心價值。維護社會的穩(wěn)定和秩序，是所有公共治理活動的重要價值和目標，對于中國這樣一個處于社會轉型中的大國而言，這一價值尤其重要。沒有社會政治的穩(wěn)定，就沒有經濟的迅速發(fā)展和人民的安居樂業(yè)。因此，從鄧小平到現任中國領導人，都把“穩(wěn)定壓倒一切”當做核心的治理價值，并以此作為評價公共治理的主要標準。在傳統(tǒng)的中國政治語境中，社會穩(wěn)定的主要意義是政權的穩(wěn)定和現狀的不變。改革以來，這種傳統(tǒng)的穩(wěn)定觀正在發(fā)生重大變化。公共秩序在社會穩(wěn)定中的重要性正在增加，以“疏”為主的“動態(tài)穩(wěn)定”開始逐漸替代以“堵”為主的“靜態(tài)穩(wěn)定”。傳統(tǒng)的靜態(tài)穩(wěn)定，其主要特點是把穩(wěn)定理解為現狀的靜止不動，并通過壓制的手段維持現存的秩序?，F代的動態(tài)穩(wěn)定，其主要特點是把穩(wěn)定理解為過程中的平衡，并通過持續(xù)不斷的調整來維持新的平衡。動態(tài)穩(wěn)定的實質，是用新的平衡代替舊的平衡，使秩序由靜止的狀態(tài)變?yōu)橐环N過程的狀態(tài)。中共十五大報告所表達的就是這樣一種動態(tài)穩(wěn)定：“在社會政治穩(wěn)定中推進改革、發(fā)展，在改革、發(fā)展中實現社會政治穩(wěn)定”。
最后，法治與人治同時起著重要作用的治理方式。在任何公共治理中，制度的因素與人的因素都必然發(fā)生重要作用。但對于在政治文化傳統(tǒng)中缺乏法治內容的中國來說，人的因素顯得格外重要。雖然中國在改革開放后日益重視依法治國，而且在20世紀90年代正式提出了建立社會主義法治國家的目標，在法治建設方面也確實取得了巨大的進步。但是，中國畢竟是一個有著2000多年人治傳統(tǒng)的國家，建設法治國家將是一個相當漫長的過程。在這一過程中，人治仍將發(fā)揮重要的作用，在許多公共治理活動中，人治的作用甚至會繼續(xù)重于法治。黨和政府的權威性文件、政策、指示，以及各級黨政領導的講話、報告、批示，還有政治生活中的種種“潛規(guī)則”，在實際的治理活動中仍然起著巨大的作用。因此，一方面，中國要真正走向民主治理，就必須堅定不移地實現法治；另一方面，在現實生活中要取得理想的公共治理效果，公共管理者也要清醒地看到人治實際上所發(fā)揮的重要作用。對于中國的公共治理而言，正確處理好人治與法治的關系，是達到理想治理狀態(tài)的重要環(huán)節(jié)。
中國治理改革的最終目標是實現善治。按照我們的理解，善治應當有10個要素：①合法性，即社會秩序和公共權威被自覺認可和服從的性質和狀態(tài)。②法治，即法律成為公共政治管理的最高準則，在法律面前人人平等。③透明性，即政治信息的公開性。④責任性，即管理者應當對其自己的行為負責。⑤回應，即公共管理人員和管理機構必須對公民的要求作出及時的和負責的反應。⑥有效，即管理應當有很高的效率。⑦參與，即公民廣泛的政治參與和社會參與。⑧穩(wěn)定，即國內的和平、生活的有序、居民的安全、公民的團結、公共政策的連貫。⑨廉潔，即政府官員奉公守法，清明廉潔。⑩公正，即不同性別、階層、種族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治權利和經濟權利上的平等。
按照這樣的標準，中國的治理變革在改革開放以來雖然取得了實質性的重大進展，但也存在著許多明顯的不足和重大的缺陷。例如，政府的公信力不高，人治的狀況依然相當嚴重，官員的腐敗和特權還處在高峰時期，政府的公共服務嚴重不足，動態(tài)穩(wěn)定的機制尚未完全確立，社會的收入差距在繼續(xù)增大，政府的問責制還沒有真正確立，行政成本過高而效率低下，民間組織在公共治理中作用微弱，公共參與的渠道還不暢通，公共政策的制定不夠民主。所有這些問題，都對中國的民主治理構成了重大的挑戰(zhàn)。
中國治理的未來前景，在很大程度上將取決于對上述這些問題的有效解決。然而，不論中國進行什么樣的政治體制改革，也不論中國在未來會形成何種治理模式，對于有遠見的中國領導人來說，治理改革的目標已經十分清楚，這就是：民主、法治、公平、責任、透明、廉潔、高效、和諧。
他說：“不打破思想僵化，不大大解放干部和群眾的思想，四個現代化就沒有希望?！焙唵蔚卣f，解放思想就是要使人們從舊的教條、舊的思想中掙脫出來，提出與社會進步和時代要求相一致的新思想、新理論，并用這些新的思想觀念去指導社會的實踐。中國30年的改革事實充分證明，思想觀念的變革與社會政治的進步有著極其密切的關系。從某種意義上說，中國的改革開放過程，就是一個新舊思想觀念的碰撞過程，是一個新的思想觀念戰(zhàn)勝舊的思想觀念從而推動社會進步的過程。就大的方面而言，改革開放以來，中國共產黨最大的理論創(chuàng)新就是逐步建立中國特色社會主義理論體系，包括鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發(fā)展觀。就對治理變革的影響而言，以下這些新的觀念和新的價值，既是對傳統(tǒng)政治思想的超越，也最直接而深刻地影響了改革開放后中國的社會政治生活，有力地推動了中國民主政治的進步。
這些觀念包括人權、法治、治理、善治、善政、憲政、合法性、以人為本、公民社會、和諧社會、政治文明、全球治理、政府創(chuàng)新、增量民主、透明政府、責任政府、服務政府、效益政府等等。{16}這些政治觀念有些是過去被忽視的，有些是過去被當做資本主義意識形態(tài)受到批判的，有些則是改革開放后新出現的。無論這些觀念源于中國傳統(tǒng)思想，還是源于馬克思主義理論或西方政治思想，它們都深刻地體現著自由、平等、正義、和諧等人類社會的核心價值。
我們正處于一個全球化的時代，全球化是一個世界歷史的轉變過程，其基本特征是，在經濟一體化的基礎上，世界范圍內產生了一種內在的、不可分離的和日益加強的相互聯(lián)系。全球化首先表現為經濟的一體化，但經濟生活的全球化必然對包括政治生活和文化生活在內的全部社會生活產生深刻的影響。在全球化的背景下，對內的改革與對外的開放，是一個硬幣的兩面，密不可分。鄧小平等中國領導人從一開始就將國內改革與對外開放并列為基本的國策，表明了他們對我們所處這一時代的性質的深刻把握。中國經濟的發(fā)展離不開國外先進的科學技術、儀器設備、管理經驗、資本、資源、能源和市場，必須在經濟上對外開放。中國要參與全球化進程，加入WTO等國際組織，舉辦奧運會，加入國際公約，參與國際事務，就必須改善國內的治理結構，以符合國際社會的一般性規(guī)范。
例如，經濟特區(qū)的設立是改革開放的突破性舉措，而特區(qū)的設立本身就意味著國內的治理環(huán)境必須在某種程度上適應國際資本的需要。因此，伴隨著經濟的開放，國外的管理制度、價值觀念和生活方式也必然乘勢而入。在對外交往中，中國不僅引入了資本、技術、經驗，也根據自身的國情借鑒了國外許多價值觀念和管理制度。社會主義市場經濟體制的確立，就是學習借鑒西方經濟制度的最重要成果。人權、法治、善治、憲政、公民社會、服務政府、責任政府等觀念最初是從西方引入的，近些年中作為服務政府和責任政府的重大措施而普遍推行的“一站式服務”、“行政問責制”、“服務承諾制”、“政策聽證制度”等，最初也是從西方國家借用的。從30年治理變遷的歷史來看，中國民主治理的所有重大進步，都離不開學習和借鑒國外先進的政治文明成果。
但是，中國的治理模式帶有自己的明顯特征。經過改革開放以來３０年的探索，中國正在形成一種特殊的治理模式，它既不同于傳統(tǒng)的社會主義模式，又不同于西方國家的資本主義模式。雖然在我們看來，中國特色的治理模式還沒有定型，正在形成之中，但這種治理模式的一些主要特征已經開始顯現。例如，以人為本的治理理念、通過黨內民主帶動社會民主的民主發(fā)展途徑、公民社會在公共治理中的作用相當微弱、公共治理中的腐敗現象相當嚴重等等。尤其是以下四個特征，使得中國的治理模式明顯地區(qū)別于西方的治理模式。
首先，以黨組織為主導的多元治理結構。中國的治理主體已經多元化，但是在所有治理主體中，最重要的是中國共產黨的各級組織。在西方國家，政府通常是公共治理的最重要主體。與此不同，中國的公共治理結構，是一種“以黨領政”的治理結構。黨組織比起政府來在公共治理中作用更大。一方面，在同級的黨委和政府中，黨委是權力核心，是最高決策權威所在。比起黨組織而言，政府在公共治理中更多起著執(zhí)行黨的決策的角色。另一方面，中國共產黨目前已經有３００多萬個各級組織，其數量遠多于政府組織。在許多沒有政府組織的社會領域，通常存在著黨的組織，它們擔負著公共治理的責任。
其次，條塊結合的治理格局。中國是一個實行單一制的大國，中央政府通過垂直的與平行的兩個權力系統(tǒng)實施對國家的治理。垂直的權力系統(tǒng)即是由中央和省直接管理的縱向政權組織，也就是通常所說的“條”，其特征是上下垂直管理。平行的權力系統(tǒng)即是以地方各級黨政機關管理的橫向政權組織，也就是通常所說的“塊”，其特征是橫向的平行管理。條條與塊塊的結合，構成了中國公共權力的錯綜復雜的“矩陣結構”。這一矩陣結構，既體現著中央與地方、上級與下級的關系，也體現著黨委與政府、黨委與人大、政府與人大，以及部門與部門之間的關系。
再次，穩(wěn)定壓倒一切的核心價值。維護社會的穩(wěn)定和秩序，是所有公共治理活動的重要價值和目標，對于中國這樣一個處于社會轉型中的大國而言，這一價值尤其重要。沒有社會政治的穩(wěn)定，就沒有經濟的迅速發(fā)展和人民的安居樂業(yè)。因此，從鄧小平到現任中國領導人，都把“穩(wěn)定壓倒一切”當做核心的治理價值，并以此作為評價公共治理的主要標準。在傳統(tǒng)的中國政治語境中，社會穩(wěn)定的主要意義是政權的穩(wěn)定和現狀的不變。改革以來，這種傳統(tǒng)的穩(wěn)定觀正在發(fā)生重大變化。公共秩序在社會穩(wěn)定中的重要性正在增加，以“疏”為主的“動態(tài)穩(wěn)定”開始逐漸替代以“堵”為主的“靜態(tài)穩(wěn)定”。傳統(tǒng)的靜態(tài)穩(wěn)定，其主要特點是把穩(wěn)定理解為現狀的靜止不動，并通過壓制的手段維持現存的秩序?，F代的動態(tài)穩(wěn)定，其主要特點是把穩(wěn)定理解為過程中的平衡，并通過持續(xù)不斷的調整來維持新的平衡。動態(tài)穩(wěn)定的實質，是用新的平衡代替舊的平衡，使秩序由靜止的狀態(tài)變?yōu)橐环N過程的狀態(tài)。中共十五大報告所表達的就是這樣一種動態(tài)穩(wěn)定：“在社會政治穩(wěn)定中推進改革、發(fā)展，在改革、發(fā)展中實現社會政治穩(wěn)定”。
最后，法治與人治同時起著重要作用的治理方式。在任何公共治理中，制度的因素與人的因素都必然發(fā)生重要作用。但對于在政治文化傳統(tǒng)中缺乏法治內容的中國來說，人的因素顯得格外重要。雖然中國在改革開放后日益重視依法治國，而且在20世紀90年代正式提出了建立社會主義法治國家的目標，在法治建設方面也確實取得了巨大的進步。但是，中國畢竟是一個有著2000多年人治傳統(tǒng)的國家，建設法治國家將是一個相當漫長的過程。在這一過程中，人治仍將發(fā)揮重要的作用，在許多公共治理活動中，人治的作用甚至會繼續(xù)重于法治。黨和政府的權威性文件、政策、指示，以及各級黨政領導的講話、報告、批示，還有政治生活中的種種“潛規(guī)則”，在實際的治理活動中仍然起著巨大的作用。因此，一方面，中國要真正走向民主治理，就必須堅定不移地實現法治；另一方面，在現實生活中要取得理想的公共治理效果，公共管理者也要清醒地看到人治實際上所發(fā)揮的重要作用。對于中國的公共治理而言，正確處理好人治與法治的關系，是達到理想治理狀態(tài)的重要環(huán)節(jié)。
中國治理改革的最終目標是實現善治。按照我們的理解，善治應當有10個要素：①合法性，即社會秩序和公共權威被自覺認可和服從的性質和狀態(tài)。②法治，即法律成為公共政治管理的最高準則，在法律面前人人平等。③透明性，即政治信息的公開性。④責任性，即管理者應當對其自己的行為負責。⑤回應，即公共管理人員和管理機構必須對公民的要求作出及時的和負責的反應。⑥有效，即管理應當有很高的效率。⑦參與，即公民廣泛的政治參與和社會參與。⑧穩(wěn)定，即國內的和平、生活的有序、居民的安全、公民的團結、公共政策的連貫。⑨廉潔，即政府官員奉公守法，清明廉潔。⑩公正，即不同性別、階層、種族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治權利和經濟權利上的平等。
按照這樣的標準，中國的治理變革在改革開放以來雖然取得了實質性的重大進展，但也存在著許多明顯的不足和重大的缺陷。例如，政府的公信力不高，人治的狀況依然相當嚴重，官員的腐敗和特權還處在高峰時期，政府的公共服務嚴重不足，動態(tài)穩(wěn)定的機制尚未完全確立，社會的收入差距在繼續(xù)增大，政府的問責制還沒有真正確立，行政成本過高而效率低下，民間組織在公共治理中作用微弱，公共參與的渠道還不暢通，公共政策的制定不夠民主。所有這些問題，都對中國的民主治理構成了重大的挑戰(zhàn)。
中國治理的未來前景，在很大程度上將取決于對上述這些問題的有效解決。然而，不論中國進行什么樣的政治體制改革，也不論中國在未來會形成何種治理模式，對于有遠見的中國領導人來說，治理改革的目標已經十分清楚，這就是：民主、法治、公平、責任、透明、廉潔、高效、和諧。
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