一個國家的財政史是驚心動魄的

1215年，在泰晤士河的蘭尼米德草地，約翰王與25名貴族代表簽署了《大憲章》，對貴族每年向國王交納多少貢賦、繼承遺產(chǎn)時應(yīng)交納多少遺產(chǎn)稅等都作出規(guī)定，從而在人類憲政史上寫下了最為光輝的一頁。

《大憲章》的核心價值是，第一，確立了對國王課稅權(quán)加以限制、國王征稅必須經(jīng)被征者同意的條款。從此之后，國王的權(quán)力將受到來自制度的約束，而且這種約束將不再限于一般的臣屬勸諫或文化習(xí)俗的制約。除了通過合法程序，他不再享有對自由臣民的征稅的權(quán)力，不再擁有武斷專橫之權(quán)。第二，國王征稅必須得到“別人”的一致同意，其中隱含著人民開始擁有國事咨詢權(quán)的意思，因而成為后世“無代表則無稅”原則的基礎(chǔ)。第三，不許對商人任意征稅的規(guī)定突破了以往貴族反抗王權(quán)的局限性，有助于貴族們與市民的聯(lián)合。所以，盡管在表面上《大憲章》只是一份申明國王權(quán)限范圍、體現(xiàn)封建貴族意志和自由的宣言書，但它仍然成為英國憲政轉(zhuǎn)型的一個起點(diǎn)。

在王室財政對財政的需求難以抑制和納稅者要維護(hù)自身利益的兩難情況下，如何使賦稅征收規(guī)范化、制度化就成為處理國王與臣民關(guān)系的關(guān)鍵之所在。“未經(jīng)同意不得征稅”原則的建立，必然出現(xiàn)由誰來代表納稅人表示同意或反對的“代表性”問題，以及建立一個能夠進(jìn)行討論、表決的機(jī)構(gòu)的問題，于是，議會應(yīng)運(yùn)而生。議會從它誕生那天起所具有的最重要的職能就是限制國王征稅和主持財政稅收的立法，并最終使它從貴族議政性質(zhì)的機(jī)構(gòu)演變?yōu)榇h性質(zhì)的政治機(jī)構(gòu)。

1297年，愛德華一世因?qū)ν鈶?zhàn)爭、國庫空虛而急需增稅，遭到議會強(qiáng)烈反對，被迫簽署補(bǔ)充條例《無承諾不課稅法》，承諾“未經(jīng)國民同意”不得以“緊急需要”為名征稅。每年國王還要向國民宣讀一次《大憲章》，從而再次確認(rèn)了《大憲章》的法律效力。對此，丘吉爾曾作如下評價：“愛德華的讓步開創(chuàng)了一個先例，而且在國王受議會約束的道路上邁了一大步。”威震一時的愛德華三世因陷于長期對法戰(zhàn)爭（即“百年戰(zhàn)爭”），需要巨額軍費(fèi)，議會則借機(jī)約束王權(quán)，力求增強(qiáng)控制稅收的能力。

13世紀(jì)中葉，隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會階級結(jié)構(gòu)的變化，城市市民的經(jīng)濟(jì)地位不斷上升，這使他們所繳納的財產(chǎn)稅在國家財政收入中所占的比重越來越大。當(dāng)國王把他們作為征稅的重要對象時，也不得不遵循“未經(jīng)國民同意不得征稅”的原則。于是，平民代表——鄉(xiāng)村騎士和城市平民先后進(jìn)入了議會。1343年，騎士和市民議員第一次單獨(dú)召開會議，兩院制自此誕生，英國議會發(fā)展成為社會各等級均在其中占有席位的代議機(jī)構(gòu)。由于賦稅主要是由普通國民承擔(dān)的，而下院（即平民院）更有資格代表全體國民，因而在征稅權(quán)上擁有更多的發(fā)言權(quán)。14世紀(jì)90年代以后，議會通過的稅案上已不再有“經(jīng)上、下兩院批準(zhǔn)”的提法，而是改為“征得上院同意，由下院批準(zhǔn)”。 下院制稅為以后幾個世紀(jì)議會控制政府財政部門和實(shí)行責(zé)任內(nèi)閣制奠定了基礎(chǔ)。與此同時，議會還逐步獲得了對政府財政的監(jiān)督權(quán)。大約在14世紀(jì)中葉，議會已經(jīng)有權(quán)規(guī)定稅收收入的使用范圍，有權(quán)任命財政監(jiān)察員以監(jiān)督稅款的征收和使用過程，有權(quán)組織專門委員會審查政府財政和王室財產(chǎn)情況。

17世紀(jì)以后，英國稅收的憲政精神進(jìn)一步成熟，國王詹姆士一世、查理一世與議會之間多次因稅收問題爆發(fā)沖突。1640年2月，為了通過稅收籌集與蘇格蘭軍隊(duì)作戰(zhàn)的費(fèi)用，查理一世又一次召集議會，期間與議會之間爆發(fā)了激烈的爭吵，最終引發(fā)了內(nèi)戰(zhàn)。1649年，查理一世因?yàn)檑`踏“未經(jīng)同意不得征稅”的原則而成為“人民公敵”，被送上了斷頭臺。

1688年，英國經(jīng)不流血的“光榮革命”確立了資產(chǎn)階級議會制，奠定了君主立憲制的政治和法律基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)了從封建主義向資本主義的過渡，成為最早進(jìn)入資本主義時代的國家。1689年，英國國會制定《權(quán)利法案》，其中第四條規(guī)定：“凡未經(jīng)議會允許，借口國王特權(quán)，或供國王使用而任意征稅，超出議會準(zhǔn)許的時間或方式皆為非法”，在國家法律上正式確立了近代意義上的憲政民主制度，議會承擔(dān)起推行公共財政制度的歷史責(zé)任。

法國的民主之路比英國曲折得多。路易十四時代，為建立絕對君權(quán)體制，國王經(jīng)常以種種免稅特權(quán)對貴族和教士進(jìn)行收買和馴服，正是這種僅有少數(shù)人可以享受的免稅特權(quán)加上對平民的苛征激化了社會矛盾，埋下了大革命的種子。1787年，路易十六要求通過舉債和增稅計劃，導(dǎo)致其與高等法院持續(xù)沖突，1788年巴黎議會否定了國王抽稅及修改司法程序的通令。路易十六為了籌集稅收，迫不得已于1789年重新召開自1614年以來從未召開的三級議會，卻引發(fā)了大革命，步了查理一世的后塵，成為因忽視和踐踏憲政民主原則而被送上斷頭臺的又一位君主。就在這一年，法國發(fā)布了著名的《人權(quán)宣言》，規(guī)定人民財產(chǎn)不得任意侵犯，將憲政精神融入憲法和法律之中，終于走上了憲政民主之路?！度藱?quán)宣言》和其后的若干份憲法與英國的法律一樣，都貫穿著限制征稅權(quán)和負(fù)擔(dān)平等的精神。

人類的憲政之火也在北美殖民地點(diǎn)燃。遠(yuǎn)在獨(dú)立戰(zhàn)爭前，賦稅問題就成為北美愛國者與宗主國之間整個斗爭的中心點(diǎn)，獨(dú)立戰(zhàn)爭更是直接起因于宗主國的課稅和干預(yù)。1776年7月4日，美利堅合眾國十三州議會在一致通過的《獨(dú)立宣言》中指責(zé)英國“未經(jīng)我們同意便向我們強(qiáng)行征稅”，指出納稅而無代表權(quán)是暴政，從而點(diǎn)燃了美國獨(dú)立戰(zhàn)爭的導(dǎo)火索?！盁o代議士不納稅”，成為美國為擺脫英國殖民統(tǒng)治提出的一個正當(dāng)理由，后來又成為美國獨(dú)立戰(zhàn)爭時期的一個響亮的口號，即“無代表則不納稅”。