2 養(yǎng)老社會保障體系頂層設計

面對21世紀人口老齡化的加速推進，許多國家都在重新規(guī)劃本國的養(yǎng)老社會保障體系，改革養(yǎng)老保險體制機制，以求安全渡過老齡化峰值“汛期”。中國人口在加速走向老齡化嚴重階段過程中，經濟發(fā)展將長期處于中等收入水平，未富先老矛盾突出；社會保障事業(yè)不發(fā)達，養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)、城市內部“雙二元結構”亟待破解等，決定著中國養(yǎng)老保險必須走體制創(chuàng)新之路。創(chuàng)新要從實際出發(fā)，要在原有的基礎之上尋求創(chuàng)新。這個基礎，包括65年來特別是改革開放35年來養(yǎng)老保障變動和改革走過的歷程。最主要的，是在全面深化改革新條件下，尋求養(yǎng)老社會保障體系和養(yǎng)老保險體制頂層設計創(chuàng)新。

國內外研究中國養(yǎng)老保障論著中，有一個基本的共識，即缺少或沒有頂層設計。然而要搭建頂層設計，首先要對搭建的材料有一個明確的界定——恰在這一點上，存在概念不清、界定不明、信手拈來、隨意使用和發(fā)揮等亂象，結果研究者本人未講清楚，別人更是一頭霧水。所以在提出頂層設計之前，有必要將養(yǎng)老保障、保險、體系、體制、機制等概念，做出簡要的闡釋和界定。

養(yǎng)老保障、養(yǎng)老保險。參考國內外相關論著和各類專業(yè)詞典的解釋，筆者以為，養(yǎng)老保障指保護老有所養(yǎng)不受侵犯的制度和實施規(guī)范，涉及所有養(yǎng)老內容和組織；養(yǎng)老保險是將各方面的養(yǎng)老資金匯集起來，交由專門的保險機構運作，按時向投保人及其他符合條件的老年人發(fā)放養(yǎng)老金。在英語中，保障（security）與保險（insurance）是有明顯區(qū)別的；而在漢語中，二者容易混淆。有些論著則隨意使用，一會兒使用保障，一會兒使用保險，兩個概念的內涵和外延均不夠清楚。

養(yǎng)老體系、養(yǎng)老體制、養(yǎng)老機制。養(yǎng)老體系指同老有所養(yǎng)相關的組織，按照一定的架構集合成一個有約束力的整體，同養(yǎng)老保障相對應；養(yǎng)老體制指由國家、企業(yè)、單位、個人等組成建立的規(guī)范化的養(yǎng)老制度，同養(yǎng)老保險相對應；養(yǎng)老機制則指構成養(yǎng)老體制的組織、個人，相互作用的過程和方式。英語中，體系和體制都可以使用system一詞，區(qū)分不是很明顯；漢語則區(qū)別明顯，體系包括的范疇要更廣泛一些。

按照這樣的界定并聯系60多年來中國養(yǎng)老保障、養(yǎng)老保險、養(yǎng)老體系、養(yǎng)老體制、養(yǎng)老機制演變過程，在歷史推進到21世紀和當下全面深化改革的今天，養(yǎng)老社會保障體系的頂層設計，首先要破除現行養(yǎng)老保險體制的“雙二元結構”。所謂“雙二元結構”，一是指城鎮(zhèn)與農村相分割的養(yǎng)老保險體制。城鎮(zhèn)基本上建立了現行的一套養(yǎng)老保險制度，盡管這一制度還存在很多缺陷；農村長期沒有像樣的養(yǎng)老保險制度，只是2009年以來方才開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點，并且迅速實現全覆蓋。不過這樣的新農保，不僅由個人、集體、中央財政、地方政府四方共同籌資方式與城鎮(zhèn)有很大不同，而且受籌資限制總體給付水平比較低，是很低水平的全覆蓋，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險差距很大。二是指自1978年以來，城鎮(zhèn)實行的是干部與職工兩種不同的養(yǎng)老保險體制機制。城鄉(xiāng)之間和城鎮(zhèn)內部這種“雙二元結構”養(yǎng)老體制的致命缺陷，是城鄉(xiāng)分割、條塊分割、地區(qū)分割，造成養(yǎng)老保險多頭、多渠道、分散化、碎片化。養(yǎng)老社會保障體系頂層設計，就是要將城鄉(xiāng)、城鎮(zhèn)內部這種多元分散化整合到一起，建立并逐步形成全國統一的養(yǎng)老保險體制。初步構想，其體制機制框架、結構如圖4所示。

圖4養(yǎng)老社會保障體系架構

圖4顯示，完整養(yǎng)老社會保障體系“金字塔”，自上而下可分為三個層次：